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2009年第48期（总第809期）《成都土地制度改革报告》发布会简报二
发布日期：2009-07-10 02:40 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报将报道发布会第二部分《突破征地制度的尝试》的部分内容：北京大学国家发展研究院研究生程令国和赵琼同学报告。以下是报告具体内容。
程令国：集体土地上的工业园——蛟龙工业港
蛟龙工业港是一家建设在集体土地上的工业园。这家工业园区引人注目，主要基于三个特点：1）它是一家完全民营的工业园；2）它建设在集体土地上；3）它规模庞大，占地达5平方公里。从全国看同时具备这三个特点的工业园可能绝无仅有。研究蛟龙工业港这个案例，对我们理解和探讨新的工业用地模式提供了很多启发。
基本概况
蛟龙工业港共有青羊和双流两个园区。其中，青羊园区距成都市区六公里，紧邻黄田坝机场；双流园区距成都市区五公里，靠近成都市双流国际机场。两个园区周边交通极为便捷，工业区位优势非常明显。从青羊园区的照片可以看到，整个厂区规划的非常科学。整洁宽敞的街道，标准的现代化的厂房；厂房建筑非常密集，土地集约利用的程度很高；与国有工业园区的空旷形成了鲜明对比。很难想象这个地方5年前还是“田园风光”的农村。蛟龙工业港建设了污水处理厂、自来水厂、学校、公交车站等等基础设施，而且几乎没有花政府一分钱。蛟龙工业港两处园区共占地5平方公里，2008年，800多家企业入住，吸收10人就业，年度创造GDP10亿，缴税1.5亿。其经济效益非常突出。
创始过程
这么一家规模巨大的民营工业园区是怎么建立起来的呢？这不能不讲到它的创办人：蛟龙集团总经理黄玉蛟。黄玉蛟是重庆涪陵人，1968年出生于一个贫困农村家庭。他经历了早年创业磨难，到90年代中期已颇有家底。1996年，黄玉蛟想找5亩地办一肉联厂，但在此过程中四处碰壁。原因很简单，用地规模太小，一般工业园区不愿接待；费尽周折，最后在四川彭山拿到地。这个过程使黄玉蛟对中小企业用地难有了深切体会。
1999年，黄玉蛟在成都青羊区拿到5亩地想办一家卫生巾厂，厂房建好后因地气过于潮湿一直未能开工；这时有一家企业找到他表示愿意每年出20万租用他的厂房，黄由此发现商机。2000年，黄玉蛟接手了52亩政府招商失败的土地，建成13家厂房。当年土地就全部租出，净赚几百万；这些土地后来扩展至1平方公里，就构成今天青羊园区。黄玉蛟在青羊的成功，为他带来巨大的声誉和新的商机。2003年，双流县招商小组到青羊找到黄玉蛟，先后承诺给他4平方公里的土地供开发使用，这便是今天的双流园区。
蛟龙工业港出现绝非偶然。工业化迅猛发展发展要求一些区位优势比较好的地段能够建立工业园区，集中发展工业。工业化的迅猛发展催生出了数以万计中小企业，而在现有征地制度下中小企业拿地难。现有的国有工业园区，门槛太高。就拿同样位于双流县的一家国有工业园区——西南航空港来说：入园企业必须达到30亩地和5000万投资额的投资门槛，并符合县委县政府的以上五大产业集群规划，这对于处于起步阶段的中小企业来说基本上是不可能的。蛟龙工业港的成功恰恰就是因为捕捉到了这一商机；市场定位的准确是蛟龙工业港成功的首要因素。
蛟龙的运营模式
蛟龙的主营业务是出租厂房，基本业务流程是：从农民那里租地建厂房，然后出租厂房给中小企业；用赚取的租金收入来支付给农民的地租；租金差就是蛟龙的利润。
蛟龙的核心竞争力用一句话来概括就是“方便”加“便宜”。首先是方便，入园手续简单，入园后服务周到。其次是便宜。就拿占地5亩，建筑面积2000米的标准厂房，如果用招拍挂方式拿地：首先要支付土地出让金20*5=100万，厂房建筑安装费：1600元/m2*2000=320万；合计420万元。而用蛟龙模式，你只要预付2万元定金，每月付1.5万租金（2000*7元/m2），就可以开工上路了。可以说，对中小企业而言，入住蛟龙工业港是非常经济划算的。
蛟龙的用地模式共有以下三个步骤：一，首先经过村民大会2/3以上同意后，农民的土地承包经营权向集体（组、村、乡或镇）集中。二，集体出面将土地出租或入股给蛟龙。三，蛟龙按年发放租金或“土地分红”。这里我们可以看出，蛟龙的用地模式已经突破了国有的征地模式。
从合理到合法
蛟龙工业港的建立具有内在的经济合理性。首先，它解决了中小企业用地难的问题。其次，较之“家家生火，户户冒烟”的分散的工业发展和工业用地模式，蛟龙工业园能更加集约地利用土地。第三，对农民而言，蛟龙模式的占地和拆迁安置补偿较国有征地合理。农民不失去土地的长久使用权，从理论说可以获得一份永久的稳定的收入流。租金支付以市场价格折算成货币来支付，可以规避通胀风险。租金按一定金额或比率每三，五年上调一次，使农民可以分享土地不断增值的收益。
然而，这样一家具有经济合理性工业园区一开始就踩在政策边缘线上，几度差点被查处。蛟龙工业港的建设涉及耕地，没有完成土地转用手续。另外由于它不是乡镇企业，也难说是土地联营。按土地管理法的规定，外来投资者是不能使用集体土地搞建设。
面对蛟龙工业港的建设，地方政府和国土部门有不同的态度。国土部门肩负着保护耕地，坚守18亿亩耕地红线的职责，对蛟龙集团的占地行为不可能坐视不理；然而，蛟龙创造的经济效益也是有目共睹的，蛟龙为当地创造的就业、税收和GDP为当地政府所肯定，这也就成为蛟龙工业港最终得以合法化的最大缘由。
最终合理化的完成则是“条条”政府和“块块”政府协调行动的结果：在蛟龙补交部分罚款后，双流县国土局前后两次动用宝贵的“2005-2020年土地利用规划”计划内用地指标，帮助蛟龙完成调规；双流县财政则帮蛟龙垫付大部分占补平衡费。至此蛟龙完成了合法化，成为成都市招商引资的典型。
启示
第一，集体土地上也可以兴办起高度集约利用土地的工业园区，这一点是值得高度肯定。第二，事后看来，蛟龙的合法化和规范化最终是通过传统制度完成的。农转用指标的总量并没有突破。一方面，在计划内指标总量一定的前提下，既然政府自己使用农转用指标的目的也是为了发展工业和地方经济，在今天征地成本逐渐升高的今天，既然蛟龙模式可以达到同样的目的，为什么不采用这种新的模式呢？
当然，蛟龙模式还存在一些遗留下的问题，需要我们继续保持关注：首先，后续的立法工作应跟上。比如说关于当前法律对“联营”的规定模糊不清；又如蛟龙工业港不能为入港企业提供合法的具有普遍法律效力的房产证明等。其次，蛟龙的经营风险仍然是个值得继续关注的问题，一旦经济效益恶化，出现厂房闲置的现象，农民的租金收入可能没有着落。好消息是蛟龙工业港经受住了这次金融危机的考验，仍然有企业在排队，让人不得不叹服这种新的工业园发展模式的生命力。
赵琼：集体土地上的经营性住房
三道堰镇的现实
三道堰镇是成都市的水源地，不可发展工业。2000年后，经过三轮旧城改造，镇中心的古堰社区建起了很多两楼或三楼一底的小楼，兼具川西民居特色和徽派建筑风格，整齐划一，古朴美观。来此处购房、看房的成都人络绎不绝。
很难想象，2000年前后三道堰镇到处还都是解放前的房子，人民生活拮据，财政资金匮乏，基础设施跟不上。面对不能发展工业的限制，当地政府可谓一筹莫展。该镇仅有的优势就是地理位置很好，距离成都仅26公里。适逢2000年后成都市房价高企，三道堰镇便走上了一条建房兴镇之路。通过三轮旧城改造，本来只有700户左右的居民的古堰社区，已经成为一个有非自住安置房1400套左右，楼盘商品房4500套左右的新兴小镇。
仔细看看，如此大规模的旧城改造工程，财政的力量是远远不够的；依赖的就是级差地租。土地资源具有特殊性，用于城市建设的土地资源其价值取决于位置，区位好，建房就可以卖出去，得到的资金就可以用于乡镇建设。
首先将这些房产按照出让方的不同，而划分为安置房和经营性楼盘。安置房，也就是700户居民的房子，以“统归自建”的方式建成，两楼一底或三楼一底。当地人往往一楼商铺用于经营或转租，二楼自住，高层出售，售价为1000-1200元/平米，这意味着只要高层售得出就基本可以覆盖拆旧建新的费用。安置房中的小产权房总量，以每户提供两套出售房算，大约为1400套。经营性的小产权楼盘，共4-5处，占地200-300亩，供房量在4500套左右，目前的售价为2000元/平米左右。这2000元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基础设施建设、拆迁补偿、安置补偿、占用农地的补偿等开支——农地的补偿标准和政府征地、租地补偿标准相似。全部的买房人都需要支付村镇基础设施建设费，这笔费用直接留在镇上使用。就是这些资金，构成了三道堰镇旧城改造的经济支柱。
这一过程并非一次性完成，也不是靠强制力推动，而是在当地人对级差地租规律的逐渐认识和利用过程中完成的。“级差地租是所伟大的学校”，用这句话描述相当贴切。2000-2001年第一批旧城改造只有7、8户参与，建房为一楼一底——这意味当时并非是为了卖房才建；当时的成本价是350元/平米，转让的价格也大致是这个价格——主要是因为此地尚未汇聚成都的买房需求，而且当时成都的房价也没有达到后面那么高。看到建房能卖的前景，2002-2004年37、38户参与到旧城改造中，建房为两楼或三楼一底。因为汇集了需求，房价明显上升，但仍在1000元/平米以内。2005-2007年全古堰社区700户中尚未参与旧城改造的开始参与，同时开始有成批的楼盘出现，价格却有增无减，这和成都的房价高企直接相关，但也和三道堰镇旧城改造面貌改变、汇集成都买房人群不无关系。
三道堰的发展无疑是利用了级差地租规律，各方获益的现实也昭示了其中的合理性，但此过程确实和现行法律法规有冲突之处。按照所有权，我们的土地分为国有土地和集体土地。对三道堰这样的镇级区域来说，大部分的土地归集体所有。按用途，土地又主要分为农地、建设用地和未利用地。在建设用地的使用上，国有土地和集体土地是高度不同权的；长期以来，国有土地是建设用地的唯一合法供地来源，集体建设而用地入市虽然也有三个例外，但仍然受到严格限制。集体建设用地又要分是宅基地还是非宅基地，宅基地是非经营性用途的——只能自用，不能流转。宅基地不能流转，地随房走，房地不分离，这意味着宅基地上的房产也不能流转。从房产完全私有私用的角度看，无疑是弱化了房权。
这样的权利结构有着深刻的历史原因，适应于当时的现实需要和意识形态需要，然而到了今天，却和现实产生了巨大的冲突。虽有禁令，但小产权房势不可挡。对于像三道堰镇这样区位具有明显价值的地区，允许农民占着房自己用，却不允许流转，当房价高企，法外流转就成了千百个个体的自发选择。
“解决遗留问题”（解决已建成的小产权房问题），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，协调困难，尚无合法化可能；楼盘的规范，当地给出了一个两步走的思路。首先，通过震后的“挂钩指标”来解决农转用的问题；第二步就是，在符合规划的前提下，经过报建等常规手续，根据条件来决定是否征为国有，然后以协议出让的方式交给开发商。如果两步都顺利完成，三道堰的楼盘将完成农地—集体建设用地—国有建设用地的转变，完全变成大产权楼盘。当然这个经验有特殊之处，首先就是赈灾的背景，当时亟需资金支持灾区重建，因此客观上推进了“遗留问题”的解决。其次就是不符合“挂钩项目”的常规程序，先上车后补票。
分析和政策讨论
总的来说，我认为小产权房问题是挑战，更是机遇。我国城市建设用地的面积是2.5亿亩，集体建设用地的面积也是2.5亿亩，且其中一半是宅基地。全国的人均宅基地面积是223平方米，城市居民的人均建筑面积是27平方米，可见农村、农民拥有的土地资源比城市居民要多很多；但是对比收入，就可以看到在现有土地权利体系下，这些资产并没有成为资本，为农民带来源源不断的收入，农民的年收入仅为城市居民的1/3。如果盘活这些资产，给予这些资产流转以合法的渠道，并妥善地寻求利益平衡点，将释放多大的经济潜能？参照城市房改这个体系，集体建设用地入市问题，甚至小产权房问题，如果能妥善解决，很可能成为下一轮经济增长、改善分配关系、统筹城乡发展的发力点。
根据调研中的发现，我认为小产权房问题是必须尽快解决的。大规模的房产交易流于法外，将滋生很多的隐患。首先，缺乏房屋记录和权属认证，容易形成纷争，造成不必要的社会成本。买房人如果不能获得房证和地证，下一步的流转如何完成？如果考虑不到下一次流转，流转小产权房的居民、农民，如何充分认识到房产的价值？其次，房屋通常没有走过报建、规划等程序，因此质量缺乏有效监控。再次，有法不依，执法不严，是法律的尴尬。
效率上的损失更让人惋惜。随着城市化的进程，已经有两亿农民进了城，如果家中有一块宅基地，只允许占用不允许流转，是不是一种浪费呢？更明显的情况是，同样是由于制度变革滞后，城市并没有接纳这些城市建设者的制度环境，很多农民辛辛苦苦在沿海的工厂打工挣到钱，不用于教育，不用于生意投资，用于修老家的房子。这样的房子恐怕只有老父亲和老母亲在住，真是一种巨大的浪费。
由此，我们得出的结论是小产权房问题应该是有解的，而且有求解的必要性。面对快速发展的经济社会，各国政府都可能面对“法外存在”大规模产生的情形。如何吸收其中的合理因素、规范不合理因素，正是国家改革能力、创新能力的集中体现。对于利益错综复杂，且涉及主体众多的小产权房问题，不但要拿出勇气来管，而且要积极地给出解决措施，寻求规范和应对的正确渠道。
反对小产权房的一个主要担心，是担心放开后农地会受到更多侵蚀。事实表明，占地问题往往跟地方政府的行为是分不开的，尤其是基层乡镇一级的政府。可是地方政府为什么要这样做呢？我们再回到2000年的三道堰镇，难道你固守着这个发展的机遇吗？而且新增建设用地指标一般不会下到县以及县以下的，对于一些发展机会好的县难道就不发展了吗？占地是对现行建设用地资源，依赖行政配置，通过规划、土地指标的形式来实现的回应，是建设用地资源行政配置缺乏效率的集中体现。如果有一个市场来对2.5亿亩建设用地资源说“是”，而且可以搭建一个空间配置的平台的话，那么占地的压力也会随之得到缓解。其他的问题，如宅基地的来源问题、会不会出现失房农民的问题、还有政府税费的问题，只要级差地租得到合理释放，房产交易有序、稳妥进行，有理由相信利益平衡点可以被找到。
最后，根据实际的观察，对解决这个问题有哪些具体的设想呢？换句话说，集体建设用地入市的合理渠道该如何搭建呢？首当其冲的就是确权，将支配财产的权利明确地确给当事人，厘清财产边界，止纷定争，方能为日后权利保护奠定坚实基础。第二步可能还是坚持占补平衡政策，事实证明这是一个将农村发展和城市化进程统筹考虑的政策，同时满足了我们对不同用途土地资源总量控制的需要。第三步就是努力推动土地整治的市场运行，即不是依靠行政命令来决定一个地方是否整治、如何整治，而是在确权之后，让当地人决定他们要怎么做。第四，整治中节约出的集体建设用地指标要通过挂钩指标市场来用到建设用地资源区位价值高的地区，而以什么价格买指标、由哪里购买到这个指标，基本由市场决定。而这里的指标价格，就可以作为第三步中，农民农村决定是否进行村庄整治的主要参照。政府从相关的环节提取税费，甚至可以提留保障资金，建设同城里人一样的最低水平的社会保障体系。第五，强调政府在其中要进行积极的政策配套，尤其要推进财税制度的变革，这是改革能否稳妥进行的关键。
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2009年第48期（总第809期）《成都土地制度改革报告》发布会简报二
发布日期：2009-07-10 02:40 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报将报道发布会第二部分《突破征地制度的尝试》的部分内容：北京大学国家发展研究院研究生程令国和赵琼同学报告。以下是报告具体内容。
程令国：集体土地上的工业园——蛟龙工业港
蛟龙工业港是一家建设在集体土地上的工业园。这家工业园区引人注目，主要基于三个特点：1）它是一家完全民营的工业园；2）它建设在集体土地上；3）它规模庞大，占地达5平方公里。从全国看同时具备这三个特点的工业园可能绝无仅有。研究蛟龙工业港这个案例，对我们理解和探讨新的工业用地模式提供了很多启发。
基本概况
蛟龙工业港共有青羊和双流两个园区。其中，青羊园区距成都市区六公里，紧邻黄田坝机场；双流园区距成都市区五公里，靠近成都市双流国际机场。两个园区周边交通极为便捷，工业区位优势非常明显。从青羊园区的照片可以看到，整个厂区规划的非常科学。整洁宽敞的街道，标准的现代化的厂房；厂房建筑非常密集，土地集约利用的程度很高；与国有工业园区的空旷形成了鲜明对比。很难想象这个地方5年前还是“田园风光”的农村。蛟龙工业港建设了污水处理厂、自来水厂、学校、公交车站等等基础设施，而且几乎没有花政府一分钱。蛟龙工业港两处园区共占地5平方公里，2008年，800多家企业入住，吸收10人就业，年度创造GDP10亿，缴税1.5亿。其经济效益非常突出。
创始过程
这么一家规模巨大的民营工业园区是怎么建立起来的呢？这不能不讲到它的创办人：蛟龙集团总经理黄玉蛟。黄玉蛟是重庆涪陵人，1968年出生于一个贫困农村家庭。他经历了早年创业磨难，到90年代中期已颇有家底。1996年，黄玉蛟想找5亩地办一肉联厂，但在此过程中四处碰壁。原因很简单，用地规模太小，一般工业园区不愿接待；费尽周折，最后在四川彭山拿到地。这个过程使黄玉蛟对中小企业用地难有了深切体会。
1999年，黄玉蛟在成都青羊区拿到5亩地想办一家卫生巾厂，厂房建好后因地气过于潮湿一直未能开工；这时有一家企业找到他表示愿意每年出20万租用他的厂房，黄由此发现商机。2000年，黄玉蛟接手了52亩政府招商失败的土地，建成13家厂房。当年土地就全部租出，净赚几百万；这些土地后来扩展至1平方公里，就构成今天青羊园区。黄玉蛟在青羊的成功，为他带来巨大的声誉和新的商机。2003年，双流县招商小组到青羊找到黄玉蛟，先后承诺给他4平方公里的土地供开发使用，这便是今天的双流园区。
蛟龙工业港出现绝非偶然。工业化迅猛发展发展要求一些区位优势比较好的地段能够建立工业园区，集中发展工业。工业化的迅猛发展催生出了数以万计中小企业，而在现有征地制度下中小企业拿地难。现有的国有工业园区，门槛太高。就拿同样位于双流县的一家国有工业园区——西南航空港来说：入园企业必须达到30亩地和5000万投资额的投资门槛，并符合县委县政府的以上五大产业集群规划，这对于处于起步阶段的中小企业来说基本上是不可能的。蛟龙工业港的成功恰恰就是因为捕捉到了这一商机；市场定位的准确是蛟龙工业港成功的首要因素。
蛟龙的运营模式
蛟龙的主营业务是出租厂房，基本业务流程是：从农民那里租地建厂房，然后出租厂房给中小企业；用赚取的租金收入来支付给农民的地租；租金差就是蛟龙的利润。
蛟龙的核心竞争力用一句话来概括就是“方便”加“便宜”。首先是方便，入园手续简单，入园后服务周到。其次是便宜。就拿占地5亩，建筑面积2000米的标准厂房，如果用招拍挂方式拿地：首先要支付土地出让金20*5=100万，厂房建筑安装费：1600元/m2*2000=320万；合计420万元。而用蛟龙模式，你只要预付2万元定金，每月付1.5万租金（2000*7元/m2），就可以开工上路了。可以说，对中小企业而言，入住蛟龙工业港是非常经济划算的。
蛟龙的用地模式共有以下三个步骤：一，首先经过村民大会2/3以上同意后，农民的土地承包经营权向集体（组、村、乡或镇）集中。二，集体出面将土地出租或入股给蛟龙。三，蛟龙按年发放租金或“土地分红”。这里我们可以看出，蛟龙的用地模式已经突破了国有的征地模式。
从合理到合法
蛟龙工业港的建立具有内在的经济合理性。首先，它解决了中小企业用地难的问题。其次，较之“家家生火，户户冒烟”的分散的工业发展和工业用地模式，蛟龙工业园能更加集约地利用土地。第三，对农民而言，蛟龙模式的占地和拆迁安置补偿较国有征地合理。农民不失去土地的长久使用权，从理论说可以获得一份永久的稳定的收入流。租金支付以市场价格折算成货币来支付，可以规避通胀风险。租金按一定金额或比率每三，五年上调一次，使农民可以分享土地不断增值的收益。
然而，这样一家具有经济合理性工业园区一开始就踩在政策边缘线上，几度差点被查处。蛟龙工业港的建设涉及耕地，没有完成土地转用手续。另外由于它不是乡镇企业，也难说是土地联营。按土地管理法的规定，外来投资者是不能使用集体土地搞建设。
面对蛟龙工业港的建设，地方政府和国土部门有不同的态度。国土部门肩负着保护耕地，坚守18亿亩耕地红线的职责，对蛟龙集团的占地行为不可能坐视不理；然而，蛟龙创造的经济效益也是有目共睹的，蛟龙为当地创造的就业、税收和GDP为当地政府所肯定，这也就成为蛟龙工业港最终得以合法化的最大缘由。
最终合理化的完成则是“条条”政府和“块块”政府协调行动的结果：在蛟龙补交部分罚款后，双流县国土局前后两次动用宝贵的“2005-2020年土地利用规划”计划内用地指标，帮助蛟龙完成调规；双流县财政则帮蛟龙垫付大部分占补平衡费。至此蛟龙完成了合法化，成为成都市招商引资的典型。
启示
第一，集体土地上也可以兴办起高度集约利用土地的工业园区，这一点是值得高度肯定。第二，事后看来，蛟龙的合法化和规范化最终是通过传统制度完成的。农转用指标的总量并没有突破。一方面，在计划内指标总量一定的前提下，既然政府自己使用农转用指标的目的也是为了发展工业和地方经济，在今天征地成本逐渐升高的今天，既然蛟龙模式可以达到同样的目的，为什么不采用这种新的模式呢？
当然，蛟龙模式还存在一些遗留下的问题，需要我们继续保持关注：首先，后续的立法工作应跟上。比如说关于当前法律对“联营”的规定模糊不清；又如蛟龙工业港不能为入港企业提供合法的具有普遍法律效力的房产证明等。其次，蛟龙的经营风险仍然是个值得继续关注的问题，一旦经济效益恶化，出现厂房闲置的现象，农民的租金收入可能没有着落。好消息是蛟龙工业港经受住了这次金融危机的考验，仍然有企业在排队，让人不得不叹服这种新的工业园发展模式的生命力。
赵琼：集体土地上的经营性住房
三道堰镇的现实
三道堰镇是成都市的水源地，不可发展工业。2000年后，经过三轮旧城改造，镇中心的古堰社区建起了很多两楼或三楼一底的小楼，兼具川西民居特色和徽派建筑风格，整齐划一，古朴美观。来此处购房、看房的成都人络绎不绝。
很难想象，2000年前后三道堰镇到处还都是解放前的房子，人民生活拮据，财政资金匮乏，基础设施跟不上。面对不能发展工业的限制，当地政府可谓一筹莫展。该镇仅有的优势就是地理位置很好，距离成都仅26公里。适逢2000年后成都市房价高企，三道堰镇便走上了一条建房兴镇之路。通过三轮旧城改造，本来只有700户左右的居民的古堰社区，已经成为一个有非自住安置房1400套左右，楼盘商品房4500套左右的新兴小镇。
仔细看看，如此大规模的旧城改造工程，财政的力量是远远不够的；依赖的就是级差地租。土地资源具有特殊性，用于城市建设的土地资源其价值取决于位置，区位好，建房就可以卖出去，得到的资金就可以用于乡镇建设。
首先将这些房产按照出让方的不同，而划分为安置房和经营性楼盘。安置房，也就是700户居民的房子，以“统归自建”的方式建成，两楼一底或三楼一底。当地人往往一楼商铺用于经营或转租，二楼自住，高层出售，售价为1000-1200元/平米，这意味着只要高层售得出就基本可以覆盖拆旧建新的费用。安置房中的小产权房总量，以每户提供两套出售房算，大约为1400套。经营性的小产权楼盘，共4-5处，占地200-300亩，供房量在4500套左右，目前的售价为2000元/平米左右。这2000元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基础设施建设、拆迁补偿、安置补偿、占用农地的补偿等开支——农地的补偿标准和政府征地、租地补偿标准相似。全部的买房人都需要支付村镇基础设施建设费，这笔费用直接留在镇上使用。就是这些资金，构成了三道堰镇旧城改造的经济支柱。
这一过程并非一次性完成，也不是靠强制力推动，而是在当地人对级差地租规律的逐渐认识和利用过程中完成的。“级差地租是所伟大的学校”，用这句话描述相当贴切。2000-2001年第一批旧城改造只有7、8户参与，建房为一楼一底——这意味当时并非是为了卖房才建；当时的成本价是350元/平米，转让的价格也大致是这个价格——主要是因为此地尚未汇聚成都的买房需求，而且当时成都的房价也没有达到后面那么高。看到建房能卖的前景，2002-2004年37、38户参与到旧城改造中，建房为两楼或三楼一底。因为汇集了需求，房价明显上升，但仍在1000元/平米以内。2005-2007年全古堰社区700户中尚未参与旧城改造的开始参与，同时开始有成批的楼盘出现，价格却有增无减，这和成都的房价高企直接相关，但也和三道堰镇旧城改造面貌改变、汇集成都买房人群不无关系。
三道堰的发展无疑是利用了级差地租规律，各方获益的现实也昭示了其中的合理性，但此过程确实和现行法律法规有冲突之处。按照所有权，我们的土地分为国有土地和集体土地。对三道堰这样的镇级区域来说，大部分的土地归集体所有。按用途，土地又主要分为农地、建设用地和未利用地。在建设用地的使用上，国有土地和集体土地是高度不同权的；长期以来，国有土地是建设用地的唯一合法供地来源，集体建设而用地入市虽然也有三个例外，但仍然受到严格限制。集体建设用地又要分是宅基地还是非宅基地，宅基地是非经营性用途的——只能自用，不能流转。宅基地不能流转，地随房走，房地不分离，这意味着宅基地上的房产也不能流转。从房产完全私有私用的角度看，无疑是弱化了房权。
这样的权利结构有着深刻的历史原因，适应于当时的现实需要和意识形态需要，然而到了今天，却和现实产生了巨大的冲突。虽有禁令，但小产权房势不可挡。对于像三道堰镇这样区位具有明显价值的地区，允许农民占着房自己用，却不允许流转，当房价高企，法外流转就成了千百个个体的自发选择。
“解决遗留问题”（解决已建成的小产权房问题），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，协调困难，尚无合法化可能；楼盘的规范，当地给出了一个两步走的思路。首先，通过震后的“挂钩指标”来解决农转用的问题；第二步就是，在符合规划的前提下，经过报建等常规手续，根据条件来决定是否征为国有，然后以协议出让的方式交给开发商。如果两步都顺利完成，三道堰的楼盘将完成农地—集体建设用地—国有建设用地的转变，完全变成大产权楼盘。当然这个经验有特殊之处，首先就是赈灾的背景，当时亟需资金支持灾区重建，因此客观上推进了“遗留问题”的解决。其次就是不符合“挂钩项目”的常规程序，先上车后补票。
分析和政策讨论
总的来说，我认为小产权房问题是挑战，更是机遇。我国城市建设用地的面积是2.5亿亩，集体建设用地的面积也是2.5亿亩，且其中一半是宅基地。全国的人均宅基地面积是223平方米，城市居民的人均建筑面积是27平方米，可见农村、农民拥有的土地资源比城市居民要多很多；但是对比收入，就可以看到在现有土地权利体系下，这些资产并没有成为资本，为农民带来源源不断的收入，农民的年收入仅为城市居民的1/3。如果盘活这些资产，给予这些资产流转以合法的渠道，并妥善地寻求利益平衡点，将释放多大的经济潜能？参照城市房改这个体系，集体建设用地入市问题，甚至小产权房问题，如果能妥善解决，很可能成为下一轮经济增长、改善分配关系、统筹城乡发展的发力点。
根据调研中的发现，我认为小产权房问题是必须尽快解决的。大规模的房产交易流于法外，将滋生很多的隐患。首先，缺乏房屋记录和权属认证，容易形成纷争，造成不必要的社会成本。买房人如果不能获得房证和地证，下一步的流转如何完成？如果考虑不到下一次流转，流转小产权房的居民、农民，如何充分认识到房产的价值？其次，房屋通常没有走过报建、规划等程序，因此质量缺乏有效监控。再次，有法不依，执法不严，是法律的尴尬。
效率上的损失更让人惋惜。随着城市化的进程，已经有两亿农民进了城，如果家中有一块宅基地，只允许占用不允许流转，是不是一种浪费呢？更明显的情况是，同样是由于制度变革滞后，城市并没有接纳这些城市建设者的制度环境，很多农民辛辛苦苦在沿海的工厂打工挣到钱，不用于教育，不用于生意投资，用于修老家的房子。这样的房子恐怕只有老父亲和老母亲在住，真是一种巨大的浪费。
由此，我们得出的结论是小产权房问题应该是有解的，而且有求解的必要性。面对快速发展的经济社会，各国政府都可能面对“法外存在”大规模产生的情形。如何吸收其中的合理因素、规范不合理因素，正是国家改革能力、创新能力的集中体现。对于利益错综复杂，且涉及主体众多的小产权房问题，不但要拿出勇气来管，而且要积极地给出解决措施，寻求规范和应对的正确渠道。
反对小产权房的一个主要担心，是担心放开后农地会受到更多侵蚀。事实表明，占地问题往往跟地方政府的行为是分不开的，尤其是基层乡镇一级的政府。可是地方政府为什么要这样做呢？我们再回到2000年的三道堰镇，难道你固守着这个发展的机遇吗？而且新增建设用地指标一般不会下到县以及县以下的，对于一些发展机会好的县难道就不发展了吗？占地是对现行建设用地资源，依赖行政配置，通过规划、土地指标的形式来实现的回应，是建设用地资源行政配置缺乏效率的集中体现。如果有一个市场来对2.5亿亩建设用地资源说“是”，而且可以搭建一个空间配置的平台的话，那么占地的压力也会随之得到缓解。其他的问题，如宅基地的来源问题、会不会出现失房农民的问题、还有政府税费的问题，只要级差地租得到合理释放，房产交易有序、稳妥进行，有理由相信利益平衡点可以被找到。
最后，根据实际的观察，对解决这个问题有哪些具体的设想呢？换句话说，集体建设用地入市的合理渠道该如何搭建呢？首当其冲的就是确权，将支配财产的权利明确地确给当事人，厘清财产边界，止纷定争，方能为日后权利保护奠定坚实基础。第二步可能还是坚持占补平衡政策，事实证明这是一个将农村发展和城市化进程统筹考虑的政策，同时满足了我们对不同用途土地资源总量控制的需要。第三步就是努力推动土地整治的市场运行，即不是依靠行政命令来决定一个地方是否整治、如何整治，而是在确权之后，让当地人决定他们要怎么做。第四，整治中节约出的集体建设用地指标要通过挂钩指标市场来用到建设用地资源区位价值高的地区，而以什么价格买指标、由哪里购买到这个指标，基本由市场决定。而这里的指标价格，就可以作为第三步中，农民农村决定是否进行村庄整治的主要参照。政府从相关的环节提取税费，甚至可以提留保障资金，建设同城里人一样的最低水平的社会保障体系。第五，强调政府在其中要进行积极的政策配套，尤其要推进财税制度的变革，这是改革能否稳妥进行的关键。
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