-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
周其仁：勾勒成都土地变革蓝图
发布日期：2009-06-29 02:45 来源：北京大学国家发展研究院
2007年6月，成都、重庆获批为“统筹城乡发展综合配套改革试验区”。两年来，关于成都在土地领域的试验和变革，外界一直是众说纷纭。地方政府和一些媒体的说法，有的失之片面，有的则相互抵牾，存在相当大的误导成分。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
那么，成都到底发生了什么？
北京大学国家发展研究院近日发布的一份研究报告则提供了关于成都土地变革的第一手信息。这是迄今为止关于成都土地变革最为全面、深入和缜密的的实证研究。该项研究对从全局角度准确认识成都的土地变革、探索中国土地制度改革的路径，具有重要意义。
《财经》记者在第一时间获得了上述研究报告的全文，并与上述报告的诸多作者、也即成都土地变革的调研者有了深入的交流和探讨。自今日起，《财经网》将陆续刊发有关该研究报告的系列报道，以期展现成都土地变革的真实图景，并引述相关专家的观点，以飨读者。
中共十七届三中全会后，改革征地制度，缩小征地范围，日渐成为各界的共识。但在改革的现实路径上，却存在诸多分歧。这使中国征地制度改革一直裹足不前。
6月底，北京大学国家发展研究院院长、经济学家周其仁教授及其研究团队，基于对成都土地变革的实地调查和研究，提出了成都市深化土地管理制度改革、推进城市化和工业化进程、保障农民土地财产权利的蓝图。
成都做了什么？
在周其仁看来，成都已有的土地变革可分为三个层面，都可为正处于城市化、工业化加速期的中国土地制度改革提供灵感。
一是在现有征地制度框架内，经国土资源部授权，在成都全市范围内试点“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”（下称“增减挂钩”），实现了耕地占用指标的跨区县“交易”。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
所谓“增减挂钩”，意即偏远的农村通过村庄整治或集中居住，节约出一定数量的农村建设用地。地方政府出资把这些建设用地复垦为耕地后，在近郊区征用相应面积的农地。目前，成都此类“挂钩”指标，可在全市范围内跨区县统筹使用，偏远县市复垦新增的耕地指标，可“挂钩”到成都近郊区使用，近郊区要支付偏远市县一定的指标“补偿”。
二是突破现有征地制度，允许在集体土地上兴办工业园区、建设用于出售的房屋，同时也为集体建设用地、农户“多余的”宅基地流转开了口子。这是农村建设用地不经征用、直接进入市场的探索，已突破了现有《土地管理法》。
2003年后，成都市出现了总面积高达五平方公里的民营工业园，尤其值得注意的是，其用地并非经过征用，而是由民营资本租用农民土地，自筹资金建设而成。该工业园区因其收费低廉吸引了大量企业入驻，同时农民也可获得土地入股的收益。
与此同时，成都市郫县2001年后还出现了集体土地上开发的商品房，吸引诸多市民购买；而都江堰市一些乡镇在汶川地震后有数千户农民与市民“联建”房屋，由城市人出资为农民修建新房屋，作为对价，市民可获得农村建设用地40年的使用权。目前，一些市民已领到了地方政府颁发的“集体建设用地使用证”。
三是在全市范围内推行农户承包地、宅基地、集体用地、集体林地的“确权”“颁证”。
成都市于2008年初正式发文，推动农村各类土地的“确权”“颁证”。按成都市政府的计划，2009年内要完成全市农村各类土地的“确权”，将给集体经济组织颁发农村集体土地所有权、集体土地使用权、集体林地所有权等证书，同时给农户颁发承包经营权、宅基地使用权、农村房屋所有权、集体林地使用权等证书。
周其仁就此认为，“普遍地给所有农民办理农地承包经营权证、山林承包经营权证、房产所有权证和宅基地使用权证，加上土地的集体所有权证，意义非常重大。农地确权是建设市场经济的基础设施，虽然投入巨大，但一旦投入使用，可有长远收益。”
征地困局何解？
多年来，征地制度改革“只闻楼梯响，不见人下来”，一直缺乏突破性进展。其中很大的一个原因在于，一旦取消征地制度，地方政府就会失去“低价征地、高价卖出”的巨额土地收益，“土地财政”将不复存在。如果没有新的收入来源，征地制度改革不仅为地方政府所不容，城市化、工业化的进程也会受到抑制。
正因此，尽管学术界和决策者都一致认为，现有政府垄断土地一级市场（即低价强制征地）、经营土地二级市场（作为惟一的地主，出让建设用地）的体制，对土地的主人——农民显失公平，但由于没有相应的财税体制改革配套，征地制度改革陷入僵局，成为当前中国改革的一个“死结”。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
周其仁认为，中共十七届三中全会已经提出，要“逐步缩小征地范围”。而他在调查成都上述实践后则认定，成都市实际上就是在“探索一条改革国家征地制度的现实路径”。这可为解开征地制度之“结”提供灵感。
首先，在征地制度框架内，成都市主动从其征地的级差收益中，适当扩大了政府征地所得对农村和农民的补偿，并集中投入用于农村土地整治。凡是农民实现集中居住，节约了建设用地，每亩地就可获得数万元的补偿。
同时，通过“增减挂钩”项目，一些偏僻农村经过农民集中居住，节省的农村建设用地指标可用于城市建设，城市政府为此支付给集中居住的农民一定的“补偿”，这实现了建设用地指标的优化配置。
其次，在征地制度外，扩大集体建设用地入市。在周其仁看来，扩大集体建设用地入市的范围和力度，其实就是缩小国家征地的范围，“农地入市”本身就是征地制度改革的重要内容。无论是在集体土地上开发工业园区，还是开发商品房，实质上都是集体建设用地直接进入用地市场的一种形式。
这意味着，在现有的建设用地市场上，不再只有地方政府作为惟一供应方，农民集体经济组织、农民个人也都可以作为供应方，出让农村建设用地。这无疑是实现城乡建设用地“同地同价”的基础。如果农地可直接入市，政府征地范围就会随之缩小。
再次，允许农民宅基地流转，增加农民土地财产收益。
在成都市所辖都江堰市，农民可把自己多余的宅基地交给集体，由集体出让给外来的城市居民。与此同时，农户与市民、集体签订三方“联建”协议，市民出资帮助农民修建房屋，同时市民可在已获得的集体建设土地上建设自己的房屋，并获得合法的集体建设用地使用证和房屋所有权证。
“中国农村宅基地人均一百多平方米，如果能把宅基地分开处理，人均30平方米-35平方米的部分用来保证农民居住权，余下的部分确立为‘其他农村建设用地’，经由合适的程序释放出来，进入市场流转，就解决了农村宅基地交易的难题。”周其仁指出。
在周其仁看来，成都的实践说明，从改变现存征地制度的分配关系入手，适当扩大征地制度的弹性，加上缩小征地范围与扩大集体建设用地入市并举，有利于平稳改革现行国家征地体制，逐步转向“公益性用地靠征用、经营性用地靠市场”的新体制。
改革蓝图何在？
成都的实践，尽管在事关全局和长远的问题上破了题，但是，改革不可能一蹴而就。事实上，成都所做的事情在全国都可以看到。那么，成都土地变革的意义何在？到底能为全国性的制度变革提供哪些借鉴？
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
“之所以说成都有意义，是因为它把所有的创新和探索集中在一个平面上，各个事件联系起来，就会相互影响。在征地制度内增加弹性，征地制度外也增加了弹性。这可能是改革的现实路径。”周其仁如此回答《财经》记者。
事实上，中国正处于剧烈的转型期。在转型期间，“土地财政”仍然是地方政府重要的财力基础，征地仍然是城市化过程重新配置土地资源的基本途径，政府同时作为土地的管理者与经营者的冲突仍然难以避免。
如果一下子把征地制拿掉，反弹就会非常大。对此，周其仁认为：“关键是改革要找到新的平衡点。已有的征地制度不能一天内废掉，但要逐步扩大其弹性，无论在征地制度框架内，还是在征地制度框架外，都要扩大弹性。弹性可以到多大？都要通过大胆试验。”
在周其仁看来，成都要继续推进城乡统筹和综合改革，主要应从三个方面着力：
第一，对意见分歧较小、效果明显的试点，应总结经验，全面推进。比如全面的农村土地确权，还有大面积的国土整治，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做开来。第二，对集体建设用地入市、城乡建设用地增减指标的交易等敏感问题，应该利用统筹城乡改革试验区的框架，封闭起来运行，经实践和各方的评估验收后，再得出全国适用的结论。第三，对与土地制度关联度极高的财税制度、特别是如何平稳从“卖地财政”向财产税、资源税或土地税的体制转型等问题，都应该认真研究、提出可试验的方案，再交付改革试验。
周其仁提出，中国要由单一的征地制度转向城乡土地“同权同价”体制，关键的事项有三：
第一，必须实行普遍的而不是局部的“确权”。为此，确权登记颁证的范围要覆盖农村全部土地和房屋，不留任何死角和空白。第二，建立农村耕地、山林、建设用地与住房所有权-使用权流转的市场体系，在更大范围里积聚需求与供给，以形成更合理的价格发现机制。
第三，全面改革土地税费制度，使政府的财政基础从单一依靠国家征地卖地所得，转向“普遍的资源（土地）税加合理的流转税”。
国家发展研究院官方微信
Copyright© 1994-2012 北京大学 国家发展研究院 版权所有, 京ICP备05065075号-1
保留所有权利，不经允许请勿挪用
-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
周其仁：勾勒成都土地变革蓝图
发布日期：2009-06-29 02:45 来源：北京大学国家发展研究院
2007年6月，成都、重庆获批为“统筹城乡发展综合配套改革试验区”。两年来，关于成都在土地领域的试验和变革，外界一直是众说纷纭。地方政府和一些媒体的说法，有的失之片面，有的则相互抵牾，存在相当大的误导成分。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
那么，成都到底发生了什么？
北京大学国家发展研究院近日发布的一份研究报告则提供了关于成都土地变革的第一手信息。这是迄今为止关于成都土地变革最为全面、深入和缜密的的实证研究。该项研究对从全局角度准确认识成都的土地变革、探索中国土地制度改革的路径，具有重要意义。
《财经》记者在第一时间获得了上述研究报告的全文，并与上述报告的诸多作者、也即成都土地变革的调研者有了深入的交流和探讨。自今日起，《财经网》将陆续刊发有关该研究报告的系列报道，以期展现成都土地变革的真实图景，并引述相关专家的观点，以飨读者。
中共十七届三中全会后，改革征地制度，缩小征地范围，日渐成为各界的共识。但在改革的现实路径上，却存在诸多分歧。这使中国征地制度改革一直裹足不前。
6月底，北京大学国家发展研究院院长、经济学家周其仁教授及其研究团队，基于对成都土地变革的实地调查和研究，提出了成都市深化土地管理制度改革、推进城市化和工业化进程、保障农民土地财产权利的蓝图。
成都做了什么？
在周其仁看来，成都已有的土地变革可分为三个层面，都可为正处于城市化、工业化加速期的中国土地制度改革提供灵感。
一是在现有征地制度框架内，经国土资源部授权，在成都全市范围内试点“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”（下称“增减挂钩”），实现了耕地占用指标的跨区县“交易”。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
所谓“增减挂钩”，意即偏远的农村通过村庄整治或集中居住，节约出一定数量的农村建设用地。地方政府出资把这些建设用地复垦为耕地后，在近郊区征用相应面积的农地。目前，成都此类“挂钩”指标，可在全市范围内跨区县统筹使用，偏远县市复垦新增的耕地指标，可“挂钩”到成都近郊区使用，近郊区要支付偏远市县一定的指标“补偿”。
二是突破现有征地制度，允许在集体土地上兴办工业园区、建设用于出售的房屋，同时也为集体建设用地、农户“多余的”宅基地流转开了口子。这是农村建设用地不经征用、直接进入市场的探索，已突破了现有《土地管理法》。
2003年后，成都市出现了总面积高达五平方公里的民营工业园，尤其值得注意的是，其用地并非经过征用，而是由民营资本租用农民土地，自筹资金建设而成。该工业园区因其收费低廉吸引了大量企业入驻，同时农民也可获得土地入股的收益。
与此同时，成都市郫县2001年后还出现了集体土地上开发的商品房，吸引诸多市民购买；而都江堰市一些乡镇在汶川地震后有数千户农民与市民“联建”房屋，由城市人出资为农民修建新房屋，作为对价，市民可获得农村建设用地40年的使用权。目前，一些市民已领到了地方政府颁发的“集体建设用地使用证”。
三是在全市范围内推行农户承包地、宅基地、集体用地、集体林地的“确权”“颁证”。
成都市于2008年初正式发文，推动农村各类土地的“确权”“颁证”。按成都市政府的计划，2009年内要完成全市农村各类土地的“确权”，将给集体经济组织颁发农村集体土地所有权、集体土地使用权、集体林地所有权等证书，同时给农户颁发承包经营权、宅基地使用权、农村房屋所有权、集体林地使用权等证书。
周其仁就此认为，“普遍地给所有农民办理农地承包经营权证、山林承包经营权证、房产所有权证和宅基地使用权证，加上土地的集体所有权证，意义非常重大。农地确权是建设市场经济的基础设施，虽然投入巨大，但一旦投入使用，可有长远收益。”
征地困局何解？
多年来，征地制度改革“只闻楼梯响，不见人下来”，一直缺乏突破性进展。其中很大的一个原因在于，一旦取消征地制度，地方政府就会失去“低价征地、高价卖出”的巨额土地收益，“土地财政”将不复存在。如果没有新的收入来源，征地制度改革不仅为地方政府所不容，城市化、工业化的进程也会受到抑制。
正因此，尽管学术界和决策者都一致认为，现有政府垄断土地一级市场（即低价强制征地）、经营土地二级市场（作为惟一的地主，出让建设用地）的体制，对土地的主人——农民显失公平，但由于没有相应的财税体制改革配套，征地制度改革陷入僵局，成为当前中国改革的一个“死结”。
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
周其仁认为，中共十七届三中全会已经提出，要“逐步缩小征地范围”。而他在调查成都上述实践后则认定，成都市实际上就是在“探索一条改革国家征地制度的现实路径”。这可为解开征地制度之“结”提供灵感。
首先，在征地制度框架内，成都市主动从其征地的级差收益中，适当扩大了政府征地所得对农村和农民的补偿，并集中投入用于农村土地整治。凡是农民实现集中居住，节约了建设用地，每亩地就可获得数万元的补偿。
同时，通过“增减挂钩”项目，一些偏僻农村经过农民集中居住，节省的农村建设用地指标可用于城市建设，城市政府为此支付给集中居住的农民一定的“补偿”，这实现了建设用地指标的优化配置。
其次，在征地制度外，扩大集体建设用地入市。在周其仁看来，扩大集体建设用地入市的范围和力度，其实就是缩小国家征地的范围，“农地入市”本身就是征地制度改革的重要内容。无论是在集体土地上开发工业园区，还是开发商品房，实质上都是集体建设用地直接进入用地市场的一种形式。
这意味着，在现有的建设用地市场上，不再只有地方政府作为惟一供应方，农民集体经济组织、农民个人也都可以作为供应方，出让农村建设用地。这无疑是实现城乡建设用地“同地同价”的基础。如果农地可直接入市，政府征地范围就会随之缩小。
再次，允许农民宅基地流转，增加农民土地财产收益。
在成都市所辖都江堰市，农民可把自己多余的宅基地交给集体，由集体出让给外来的城市居民。与此同时，农户与市民、集体签订三方“联建”协议，市民出资帮助农民修建房屋，同时市民可在已获得的集体建设土地上建设自己的房屋，并获得合法的集体建设用地使用证和房屋所有权证。
“中国农村宅基地人均一百多平方米，如果能把宅基地分开处理，人均30平方米-35平方米的部分用来保证农民居住权，余下的部分确立为‘其他农村建设用地’，经由合适的程序释放出来，进入市场流转，就解决了农村宅基地交易的难题。”周其仁指出。
在周其仁看来，成都的实践说明，从改变现存征地制度的分配关系入手，适当扩大征地制度的弹性，加上缩小征地范围与扩大集体建设用地入市并举，有利于平稳改革现行国家征地体制，逐步转向“公益性用地靠征用、经营性用地靠市场”的新体制。
改革蓝图何在？
成都的实践，尽管在事关全局和长远的问题上破了题，但是，改革不可能一蹴而就。事实上，成都所做的事情在全国都可以看到。那么，成都土地变革的意义何在？到底能为全国性的制度变革提供哪些借鉴？
执政党对农土地承包“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益
“之所以说成都有意义，是因为它把所有的创新和探索集中在一个平面上，各个事件联系起来，就会相互影响。在征地制度内增加弹性，征地制度外也增加了弹性。这可能是改革的现实路径。”周其仁如此回答《财经》记者。
事实上，中国正处于剧烈的转型期。在转型期间，“土地财政”仍然是地方政府重要的财力基础，征地仍然是城市化过程重新配置土地资源的基本途径，政府同时作为土地的管理者与经营者的冲突仍然难以避免。
如果一下子把征地制拿掉，反弹就会非常大。对此，周其仁认为：“关键是改革要找到新的平衡点。已有的征地制度不能一天内废掉，但要逐步扩大其弹性，无论在征地制度框架内，还是在征地制度框架外，都要扩大弹性。弹性可以到多大？都要通过大胆试验。”
在周其仁看来，成都要继续推进城乡统筹和综合改革，主要应从三个方面着力：
第一，对意见分歧较小、效果明显的试点，应总结经验，全面推进。比如全面的农村土地确权，还有大面积的国土整治，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做开来。第二，对集体建设用地入市、城乡建设用地增减指标的交易等敏感问题，应该利用统筹城乡改革试验区的框架，封闭起来运行，经实践和各方的评估验收后，再得出全国适用的结论。第三，对与土地制度关联度极高的财税制度、特别是如何平稳从“卖地财政”向财产税、资源税或土地税的体制转型等问题，都应该认真研究、提出可试验的方案，再交付改革试验。
周其仁提出，中国要由单一的征地制度转向城乡土地“同权同价”体制，关键的事项有三：
第一，必须实行普遍的而不是局部的“确权”。为此，确权登记颁证的范围要覆盖农村全部土地和房屋，不留任何死角和空白。第二，建立农村耕地、山林、建设用地与住房所有权-使用权流转的市场体系，在更大范围里积聚需求与供给，以形成更合理的价格发现机制。
第三，全面改革土地税费制度，使政府的财政基础从单一依靠国家征地卖地所得，转向“普遍的资源（土地）税加合理的流转税”。
访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
