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学术研究
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2009年第47期（总第808期）《成都土地制度改革报告》发布会简报一
发布日期：2009-07-10 02:41 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报报告周其仁教授开场致辞和黄跃同学、雷晓燕教授以“在现存的征地模式内起步”为题所作报告和评论。
周其仁
土地制度是我们国家一个重要的问题，因为它既牵涉到资源的分配，也牵涉到收入的分配。首先，从资源配置来看，我们这个国家多年在计划体制下，在户口、粮食、劳动力流动方面的限制下，城市化进展比正常情况要慢。改革开放以后，城门相对打开，城市化在加速推进。但即便这样，到2008年中国城市化率还是低于世界的平均水平。因此，我国空间资源还处在一个重新配置过程当中，经济的积聚集中还在发展，这和已经完成城市化、工业化的国家具有本质不同。在劳动力、资本、技术开始流动时，土地怎么流动，是一个具有全局意义的挑战性问题。如果空间资源配置得不好，对经济增长、社会发展长远来看会有很深远的影响。
其次，在土地资源积聚、集中的过程中，随着位置的变化，土地价值就会发生很大的变化。问题在于增加的价值如何分配？三农问题，首先是农民的权利问题。改革开放以来，种地的权利已经还给农民，农村劳动力的流动权也已经还给农民。现在我们国家把农民的土地征用为国家土地，用于工业化、城市化，这个模式带来大量的挑战性的问题。土地是农民的，当土地升值的时候，如果农民不能恰当地分享土地升值，提高农民收入就在一定程度成为无源之水。光靠财政性的返还，流量很少。亚洲其它国家的农民收入有三大块，一是农产品收入，一块是农民打工收入，三是农民土地在城市化过程中分享的收入。目前，中国农民的第一、第二块收入在释放，第三块收入也在逐步释放，这是我们关注这个问题的基本出发点。
为什么关注成都？成都是国家级综合改革开放的实验区。中国发展经验告诉我们，越是复杂的问题，越不可能在一下子在面上找到普适性解决办法，总要在地方先做实验。2003年成都开始推行城乡统筹试验，涉及到很多方面重要内容，我们关注的问题，集中在土地制度的改革，试图观察学习成都地方干部群众长期探索和实践，对求解中国土地制度改革提供了什么启示和经验。
课题组成员大都是北大发展研究院中国经济研究中心的师生。国家发展研究员有专题研讨课（Workshop）的制度。除了上课以外，大家可以对共同感兴趣的题目在workshop上进行研讨。在土地问题工作小组中，来自不同研究领域、不同年级的硕士生、博士生共同对这个课题进行研究。经济中心的同学课程压力是非常重的，老师的教学任务、科研任务、发表论文的任务也非常重，在不影响完成正常教学科研工作任务前提下，我们实施了成都实践调查项目，做了这项研究，主要是由于成都实践对我们所有人的吸引力。课题组大部分成员都是初次接触土地问题，今天把我们调查结果系统提出来，请各位指教。今天会议另外一个目的，就是给我们中心同学提供报告研究成果机会，希望倡导理论联系现实的学风，也他们中间某些人今后能够坚持关注这一问题并成长为未来研究专家。
今天还有幸请到我国研究土地问题的几个权威专家，请他们一块儿来帮助我们带学生。像胡存智先生，从国土资源部角度给我们上过课。天则所的学术委员会主任张曙光教授，他也在进行很重要的土地问题的研究，在全国做个案研究。天则所有一个很好的传统，研究中国制度变迁，已经持续很长时间了，这一次他们的研究中国土地制度变迁跟我们的题目是一样的。蒋亚平先生是我们的老朋友，人民网的创办人，现在是国土资源报社的总编辑，也在国土资源部门工作。黄小虎先生是我们国家的土地问题专家，土地规划院的党委书记。刘守英先生是国务院发展研究中心农村部的资深研究员，多年关心农村和土地问题并有大量发表。
黄跃：以土地综合整理为平台统筹城乡发展
观察成都农村得到的几个现象非常重要。第一，农民的土地不仅平整而且成片，很像现代化大农场；农民的住宅不仅整齐、漂亮，而且比许多城市居民的住宅还要好。第二，这些变化都发生在2003年之后。在此之前，成都的农村与中国其它中西部地区一样，田块细碎、地大房差。第三，成都市农村居民的人均年收入不过几千元（2003年仅为3655元），仅靠农民自己，是绝不可能完成这么大规模工程的。那么，成都市自2003年起到底做了什么事情，使得农村发生了如此巨大的变化？促成这些变化的资金到底从何而来？
课题组通过深入调研发现，土地级差地租是上述变化的经济源泉。城市化发展要占用耕地，但按国家土地管理法，建设占用耕地，需要依照占多少、补多少的原则，在远郊农村补充同质同量的耕地。据了解，成都市自2003年提出城乡统筹发展战略以来，在遵守国家关于耕地占补平衡的法律法规前提下，通过各种形式的土地综合整理，将一部分城市土地增值收益返还于远郊农村，极大地改善了农民的生产和生活条件。成都市的土地综合整理大致分为农地整理、村庄整理和城乡建设用地增减挂钩三大类。
农地整理
农村的土地共分为三大类，农地、建设用地、未利用地。成都市早年的土地整理项目多以农地和未利用地整理为主，故简称为农地整理。以成都市金堂县栖贤乡向前村为例，2005年，成都市为了推进中心城区的城市化建设，需要征用一千多亩耕地。于是，市政府投资1722.94万元，在其下属的金堂县栖贤乡向前村以农地整理项目的方式补充耕地。据了解，这个项目共整理土地4978.7亩，通过田土坎调整、农田归并、荒草地及荒河滩开发，净增1081.3亩耕地，新增耕地仍由向前村农民耕种，市区仅带走1081.3亩耕地占补平衡指标。获得指标后，市政府将规划发展区内的耕地征为国有拍卖，收回前期补充耕地的投资。
这么大规模的农地整理项目，只有以城市的发展为基础，才可能做到，由农民来出钱启动几乎不可能。以这个项目为例，依托于城市化的集聚效应，只需要利用城市土地增值收益的很少部分就可完成。
村庄整理
随着成都市中心城区土地价格不断上涨，征地规模越来越大，由此导致耕地占补平衡的压力日益紧迫。加之成都市的远郊农村多为山区，农地及未利用地整理新增耕地潜力相当有限。到哪里找到可供补充耕地的后备资源，成为困扰成都市地方发展的一大难题。
成都通过实践发现，农村建设用地存量惊人，若将其集约利用，可新增大量耕地。据2006年的土地详查统计，成都市20个区（市）县共有农村建设用地139万余亩，农村人均建设用地面积154平方米，其中近90%是宅基地。此外，农村居民住宅具有点多面广、林盘院坝面积大等特点，如果可以通过土地整理，将农村居民人均宅基地面积降至70平米，则全市共可腾出约65万亩耕地占补平衡指标用于城市发展建设。结合农村居民普遍存在的建新房愿望，成都市政府主动增加投入，开始了以建设用地整理为主的新型土地整理，也即村庄整理。
新津县普兴镇的土地整理项目就是村庄整理的典型。这个项目也是成都市为缓解中心城区发展用地矛盾，由市财政从城市土地预期增殖收益中拿出一部分投资进行的。此项目2007年3月开工，同年12月竣工，共花费3894万元。整个项目新增耕地1770亩，其中宅基地整理新增522.855亩，占新增耕地总量的29.54%。以新增耕地面积算，每亩投资约2.2万元。相当于仅用了不到1%的城市土地收益，就完成了相当庞大的农村建设工程。村庄整理后，农民的生产和生活条件得到了极大地改善，新建的农民社区相当漂亮、整洁。
城乡建设用地增减挂钩项目区
城乡建设用地增减挂钩项目区（以下简称挂钩项目）由村庄整理演变而来，与后者的主要差别在于：第一，挂钩项目的城镇建新区所使用的耕地不占国家下达的年度新增建设用地指标。第二，为便于管理，挂钩项目封闭运行。由于挂钩项目属于国家规划外的新增建设用地行为，为了防止只占不补、占多补少、占东补西的现象发生，国家规定，城镇建新区和实施村庄整理的农村拆旧区必须在立项之初一同上报，一旦确定，不得随意改变。第三，也是由于它属于国家规划外新增建设用地行为，挂钩项目返还于农村的资金投入量也更大。
以成都市郫县犀浦镇、友爱镇城镇建设用地增加与郫县唐园镇长林村农村建设用地减少相挂钩的项目为例，长林村为实施村庄整理的农村拆旧区，项目实施前，这里的人均建设用地面积为255平方米。通过整理，人均建设用地面积减少为79.4平米，为城镇建新区的犀浦镇、友爱镇提供了263亩建设用地指标。
整个项目通算，城镇建新区的263亩耕地，在取得挂钩指标后，以每亩420万的价格拍卖，总价款11亿。唐元镇长林村共得补偿5500万，合每亩20万（宅基地整理复垦后新增的耕地仍由长林村村民耕种）。城镇建新区的农民因失地共得补偿8000多万，合每亩40万元。上缴中央各种税费总计约5.6亿。郫县政府共得财政收入约4亿。以新增耕地面积算，相当于有5%的城市土地收益反哺给了远郊的长林村。
价量齐动, 从点到面
成都市在主动提高投资标准（农地整理1.8万元/亩，村庄整理2.5万元/亩，城乡建设用地增减挂钩项目十多万元/亩）的同时，还扩大了各种形式土地整理的规模。数据显示，全市的土地整理总面积从2003年的434.14公顷，上升为2007年的46405.64公顷，年均增长率21.3%。横向比较，在人口近千万的八个大城市中，2003年，成都市的土地整理面积占城市国土总面积之比仅为0.04％，与哈尔滨的水平相当，大大低于上海（0.76％）和天津（0.73％），也低于重庆（0.09％）、石家庄（0.08%）和北京（0.05%）；但到2006-07年，成都的同一指标分别为1.81％和3．75％，远高于上述其他几个大城市的水平。据统计，截止到2008年底，成都市共实施了135个土地综合整理项目，新增耕地19万亩，累计投入88.3亿元。
评论
如此“价”、“量”齐动，显著加大了城市化土地增值收益返农的力度。这就使成都的农村、包括那些远离中心城区的偏远地方，也能得到一笔仅靠农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产存量、加大农民收入流量。一大批村庄的面貌因农地整理、村庄整理、增减挂钩项目得到显著改变。很清楚，离开了城市土地增值向农村的重新注入，根本不可能有效推进新农村建设。虽然土地综合整理在具体实施方面还有很多细节问题值得商榷，但是，与没有这项政策相比，城市土地增值收入的分配格局确实得到了很大程度的改善。因此，课题组认为，成都市以这几类方式统筹城乡发展的总体思路是大体正确和值得推广的。
另一方面，在推进过程中，需要认真考虑和处理如下几个问题：
第一，土地综合整理项目的实施分配与定价规则需要让农民参与，保证公开、公平。虽然成都市在过去几年中实施了不少土地综合整理的项目，但还是有很多村庄没有获得项目实施权，而这些地区的农民也有改善生产和生活条件的强烈愿望。而且，挂钩项目（10-20万/亩）与农地整理项目（1.8-2万/亩）的补偿标准不一样，到底谁有权拿到补偿更高的挂钩项目?分配的规则及相应的依据是什么?
第二，课题组在实际调研过程中看到，在实施完农地整理、村庄整理或挂钩项目后，虽然农民的房子变漂亮了，耕地增加了，但由于种粮的经济收入仍远低于从事二三产业的收入，大多数农民还是选择进城务工。他们在城市那头需要自己花钱租房，而在农村这头的新房却又长期闲置。
第三，有些农民为了获得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了经营性用房，这对于国家的耕地占补平衡是不利的。
雷晓燕：从农地整理到挂钩——强制征地制度内有限弹性
前面黄跃同学对成都从农地整理到挂钩的经验做了直观的介绍，下面我就这个方面对成都经验作一个简单概括。
假设要在一个城市的近郊发展一个房地产项目，需要占用一块耕地。我们知道城市近郊的土地拍卖一般会得到较高的收入，那么这个收入是怎样分配的呢？首先要从政府获得一个征地指标（在年度征地计划之内），同时要向政府交付农转用的费用以及征地其他费用，这是很大的一块；另外还有一部分是付给这些近郊农民的征地拆迁补偿，现行征地制度下，这还是比较低的比例；此外，根据我们国家法律规定，占用了耕地需要占补平衡，也就是说，需要从别的地方补充一块同质同量的耕地。这个耕地从哪里来？成都最初的方式是在远郊农村进行农地整理，也就是把未利用农地整理成为耕地，这样有一部分收益就要付给这些远郊农村，作为农地整理的补偿，这个补偿基本上是弥补土地整理的成本，所以相对还是比较低的。对于这些远郊农民来讲，相当于是（免费）增加了一块耕地。
但是，农村的未利用地毕竟有限，不能满足城市化的发展，这就促使农地整理转向了村庄整理。村庄整理让农民更集约节约利用建设用地，减小住房占地面积，从而将腾出来的建设用地复垦为耕地，作为占补平衡之用。由于村庄整理的成本比农地整理高，其补偿也相应提高一些，从每亩1.8万提高到2.5万。
成都从村庄整理中发现了一个特别之处，那就是村庄整理腾出来的本来就是建设用地，如果复垦为耕地，那就有了可以使用建设用地的指标，这些指标就可以为城市发展所用，这就发展成为以后的“挂钩”项目，也就是将远郊农村整理出来的建设用地指标，卖给近郊发展城市化所用。这个挂钩项目有什么特别之处呢？首先就是有了建设用地指标，就可以不用向政府缴付农转用的费用了，转为向远郊农民支付指标费用，另外这个建设用地指标最初并没有在年度征地计划限制之内。由于城市化的发展迅速，很多地方每年的征地计划都不够用，所以向别的地方调剂或者向国土部门申请预支将来的计划非常普遍，所以挂钩得来的建设用地指标就显得非常珍贵了，尤其是对于房价比较高的地区。因此，向远郊农民支付的指标费用比以前的农地整理或者村庄整理要高很多，目前是每亩15万元。对于农民来讲，基本不用付什么成本，就能搬进新居，同时拥有的耕地增加。农村的生产生活条件得到较大的改善。
观察由农地整理到挂钩的这个过程，我们可以发现成都在征地制度的框架之下，有了越来越多的弹性，要素实现了一定程度上的流动：农村低价地区的建设用地指标流动到了地价高的城市，城市化的收益越来越多地返还到农村。在总量控制之下，通过位移，让级差地租部分地释放出来。在强制征地制度之内，有了一定交易的成分，更加符合市场规律。
但我们也要看到市场的作用还是非常有限。首先，交易主体是由行政界定。谁可以进行挂钩，挂钩到什么地方去，挂多远都由行政部门决定，而不是由市场决定，只有在批准的项目区才能进行挂钩。其次，价格也由行政决定而不是由市场决定。这包括挂钩指标的价格，无论那块地拍卖到多高，指标多珍稀，都是15万。征地补偿费用标准也都是由政府规定。再次，项目区是由国土部门审批，国土部门人力有限，要把全国审批下来，速度非常慢，远远不能满足需要。最后，如前面所讲，挂钩项目吸引人的很大一个原因是不算在年度征地计划内，但听说现在已经在实行或者在考虑要将其纳入征地计划中。这样的话，弹性更会减小。
这种强制征地制度下的弹性的有限性，决定了其不能满足城市化的需要，从而使得突破征地制度的实践不可避免。这将在后面的演讲中进行详细的讲述。
（黄跃，雷晓燕，洪浩整理）
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2009年第47期（总第808期）《成都土地制度改革报告》发布会简报一
发布日期：2009-07-10 02:41 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报报告周其仁教授开场致辞和黄跃同学、雷晓燕教授以“在现存的征地模式内起步”为题所作报告和评论。
周其仁
土地制度是我们国家一个重要的问题，因为它既牵涉到资源的分配，也牵涉到收入的分配。首先，从资源配置来看，我们这个国家多年在计划体制下，在户口、粮食、劳动力流动方面的限制下，城市化进展比正常情况要慢。改革开放以后，城门相对打开，城市化在加速推进。但即便这样，到2008年中国城市化率还是低于世界的平均水平。因此，我国空间资源还处在一个重新配置过程当中，经济的积聚集中还在发展，这和已经完成城市化、工业化的国家具有本质不同。在劳动力、资本、技术开始流动时，土地怎么流动，是一个具有全局意义的挑战性问题。如果空间资源配置得不好，对经济增长、社会发展长远来看会有很深远的影响。
其次，在土地资源积聚、集中的过程中，随着位置的变化，土地价值就会发生很大的变化。问题在于增加的价值如何分配？三农问题，首先是农民的权利问题。改革开放以来，种地的权利已经还给农民，农村劳动力的流动权也已经还给农民。现在我们国家把农民的土地征用为国家土地，用于工业化、城市化，这个模式带来大量的挑战性的问题。土地是农民的，当土地升值的时候，如果农民不能恰当地分享土地升值，提高农民收入就在一定程度成为无源之水。光靠财政性的返还，流量很少。亚洲其它国家的农民收入有三大块，一是农产品收入，一块是农民打工收入，三是农民土地在城市化过程中分享的收入。目前，中国农民的第一、第二块收入在释放，第三块收入也在逐步释放，这是我们关注这个问题的基本出发点。
为什么关注成都？成都是国家级综合改革开放的实验区。中国发展经验告诉我们，越是复杂的问题，越不可能在一下子在面上找到普适性解决办法，总要在地方先做实验。2003年成都开始推行城乡统筹试验，涉及到很多方面重要内容，我们关注的问题，集中在土地制度的改革，试图观察学习成都地方干部群众长期探索和实践，对求解中国土地制度改革提供了什么启示和经验。
课题组成员大都是北大发展研究院中国经济研究中心的师生。国家发展研究员有专题研讨课（Workshop）的制度。除了上课以外，大家可以对共同感兴趣的题目在workshop上进行研讨。在土地问题工作小组中，来自不同研究领域、不同年级的硕士生、博士生共同对这个课题进行研究。经济中心的同学课程压力是非常重的，老师的教学任务、科研任务、发表论文的任务也非常重，在不影响完成正常教学科研工作任务前提下，我们实施了成都实践调查项目，做了这项研究，主要是由于成都实践对我们所有人的吸引力。课题组大部分成员都是初次接触土地问题，今天把我们调查结果系统提出来，请各位指教。今天会议另外一个目的，就是给我们中心同学提供报告研究成果机会，希望倡导理论联系现实的学风，也他们中间某些人今后能够坚持关注这一问题并成长为未来研究专家。
今天还有幸请到我国研究土地问题的几个权威专家，请他们一块儿来帮助我们带学生。像胡存智先生，从国土资源部角度给我们上过课。天则所的学术委员会主任张曙光教授，他也在进行很重要的土地问题的研究，在全国做个案研究。天则所有一个很好的传统，研究中国制度变迁，已经持续很长时间了，这一次他们的研究中国土地制度变迁跟我们的题目是一样的。蒋亚平先生是我们的老朋友，人民网的创办人，现在是国土资源报社的总编辑，也在国土资源部门工作。黄小虎先生是我们国家的土地问题专家，土地规划院的党委书记。刘守英先生是国务院发展研究中心农村部的资深研究员，多年关心农村和土地问题并有大量发表。
黄跃：以土地综合整理为平台统筹城乡发展
观察成都农村得到的几个现象非常重要。第一，农民的土地不仅平整而且成片，很像现代化大农场；农民的住宅不仅整齐、漂亮，而且比许多城市居民的住宅还要好。第二，这些变化都发生在2003年之后。在此之前，成都的农村与中国其它中西部地区一样，田块细碎、地大房差。第三，成都市农村居民的人均年收入不过几千元（2003年仅为3655元），仅靠农民自己，是绝不可能完成这么大规模工程的。那么，成都市自2003年起到底做了什么事情，使得农村发生了如此巨大的变化？促成这些变化的资金到底从何而来？
课题组通过深入调研发现，土地级差地租是上述变化的经济源泉。城市化发展要占用耕地，但按国家土地管理法，建设占用耕地，需要依照占多少、补多少的原则，在远郊农村补充同质同量的耕地。据了解，成都市自2003年提出城乡统筹发展战略以来，在遵守国家关于耕地占补平衡的法律法规前提下，通过各种形式的土地综合整理，将一部分城市土地增值收益返还于远郊农村，极大地改善了农民的生产和生活条件。成都市的土地综合整理大致分为农地整理、村庄整理和城乡建设用地增减挂钩三大类。
农地整理
农村的土地共分为三大类，农地、建设用地、未利用地。成都市早年的土地整理项目多以农地和未利用地整理为主，故简称为农地整理。以成都市金堂县栖贤乡向前村为例，2005年，成都市为了推进中心城区的城市化建设，需要征用一千多亩耕地。于是，市政府投资1722.94万元，在其下属的金堂县栖贤乡向前村以农地整理项目的方式补充耕地。据了解，这个项目共整理土地4978.7亩，通过田土坎调整、农田归并、荒草地及荒河滩开发，净增1081.3亩耕地，新增耕地仍由向前村农民耕种，市区仅带走1081.3亩耕地占补平衡指标。获得指标后，市政府将规划发展区内的耕地征为国有拍卖，收回前期补充耕地的投资。
这么大规模的农地整理项目，只有以城市的发展为基础，才可能做到，由农民来出钱启动几乎不可能。以这个项目为例，依托于城市化的集聚效应，只需要利用城市土地增值收益的很少部分就可完成。
村庄整理
随着成都市中心城区土地价格不断上涨，征地规模越来越大，由此导致耕地占补平衡的压力日益紧迫。加之成都市的远郊农村多为山区，农地及未利用地整理新增耕地潜力相当有限。到哪里找到可供补充耕地的后备资源，成为困扰成都市地方发展的一大难题。
成都通过实践发现，农村建设用地存量惊人，若将其集约利用，可新增大量耕地。据2006年的土地详查统计，成都市20个区（市）县共有农村建设用地139万余亩，农村人均建设用地面积154平方米，其中近90%是宅基地。此外，农村居民住宅具有点多面广、林盘院坝面积大等特点，如果可以通过土地整理，将农村居民人均宅基地面积降至70平米，则全市共可腾出约65万亩耕地占补平衡指标用于城市发展建设。结合农村居民普遍存在的建新房愿望，成都市政府主动增加投入，开始了以建设用地整理为主的新型土地整理，也即村庄整理。
新津县普兴镇的土地整理项目就是村庄整理的典型。这个项目也是成都市为缓解中心城区发展用地矛盾，由市财政从城市土地预期增殖收益中拿出一部分投资进行的。此项目2007年3月开工，同年12月竣工，共花费3894万元。整个项目新增耕地1770亩，其中宅基地整理新增522.855亩，占新增耕地总量的29.54%。以新增耕地面积算，每亩投资约2.2万元。相当于仅用了不到1%的城市土地收益，就完成了相当庞大的农村建设工程。村庄整理后，农民的生产和生活条件得到了极大地改善，新建的农民社区相当漂亮、整洁。
城乡建设用地增减挂钩项目区
城乡建设用地增减挂钩项目区（以下简称挂钩项目）由村庄整理演变而来，与后者的主要差别在于：第一，挂钩项目的城镇建新区所使用的耕地不占国家下达的年度新增建设用地指标。第二，为便于管理，挂钩项目封闭运行。由于挂钩项目属于国家规划外的新增建设用地行为，为了防止只占不补、占多补少、占东补西的现象发生，国家规定，城镇建新区和实施村庄整理的农村拆旧区必须在立项之初一同上报，一旦确定，不得随意改变。第三，也是由于它属于国家规划外新增建设用地行为，挂钩项目返还于农村的资金投入量也更大。
以成都市郫县犀浦镇、友爱镇城镇建设用地增加与郫县唐园镇长林村农村建设用地减少相挂钩的项目为例，长林村为实施村庄整理的农村拆旧区，项目实施前，这里的人均建设用地面积为255平方米。通过整理，人均建设用地面积减少为79.4平米，为城镇建新区的犀浦镇、友爱镇提供了263亩建设用地指标。
整个项目通算，城镇建新区的263亩耕地，在取得挂钩指标后，以每亩420万的价格拍卖，总价款11亿。唐元镇长林村共得补偿5500万，合每亩20万（宅基地整理复垦后新增的耕地仍由长林村村民耕种）。城镇建新区的农民因失地共得补偿8000多万，合每亩40万元。上缴中央各种税费总计约5.6亿。郫县政府共得财政收入约4亿。以新增耕地面积算，相当于有5%的城市土地收益反哺给了远郊的长林村。
价量齐动, 从点到面
成都市在主动提高投资标准（农地整理1.8万元/亩，村庄整理2.5万元/亩，城乡建设用地增减挂钩项目十多万元/亩）的同时，还扩大了各种形式土地整理的规模。数据显示，全市的土地整理总面积从2003年的434.14公顷，上升为2007年的46405.64公顷，年均增长率21.3%。横向比较，在人口近千万的八个大城市中，2003年，成都市的土地整理面积占城市国土总面积之比仅为0.04％，与哈尔滨的水平相当，大大低于上海（0.76％）和天津（0.73％），也低于重庆（0.09％）、石家庄（0.08%）和北京（0.05%）；但到2006-07年，成都的同一指标分别为1.81％和3．75％，远高于上述其他几个大城市的水平。据统计，截止到2008年底，成都市共实施了135个土地综合整理项目，新增耕地19万亩，累计投入88.3亿元。
评论
如此“价”、“量”齐动，显著加大了城市化土地增值收益返农的力度。这就使成都的农村、包括那些远离中心城区的偏远地方，也能得到一笔仅靠农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产存量、加大农民收入流量。一大批村庄的面貌因农地整理、村庄整理、增减挂钩项目得到显著改变。很清楚，离开了城市土地增值向农村的重新注入，根本不可能有效推进新农村建设。虽然土地综合整理在具体实施方面还有很多细节问题值得商榷，但是，与没有这项政策相比，城市土地增值收入的分配格局确实得到了很大程度的改善。因此，课题组认为，成都市以这几类方式统筹城乡发展的总体思路是大体正确和值得推广的。
另一方面，在推进过程中，需要认真考虑和处理如下几个问题：
第一，土地综合整理项目的实施分配与定价规则需要让农民参与，保证公开、公平。虽然成都市在过去几年中实施了不少土地综合整理的项目，但还是有很多村庄没有获得项目实施权，而这些地区的农民也有改善生产和生活条件的强烈愿望。而且，挂钩项目（10-20万/亩）与农地整理项目（1.8-2万/亩）的补偿标准不一样，到底谁有权拿到补偿更高的挂钩项目?分配的规则及相应的依据是什么?
第二，课题组在实际调研过程中看到，在实施完农地整理、村庄整理或挂钩项目后，虽然农民的房子变漂亮了，耕地增加了，但由于种粮的经济收入仍远低于从事二三产业的收入，大多数农民还是选择进城务工。他们在城市那头需要自己花钱租房，而在农村这头的新房却又长期闲置。
第三，有些农民为了获得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了经营性用房，这对于国家的耕地占补平衡是不利的。
雷晓燕：从农地整理到挂钩——强制征地制度内有限弹性
前面黄跃同学对成都从农地整理到挂钩的经验做了直观的介绍，下面我就这个方面对成都经验作一个简单概括。
假设要在一个城市的近郊发展一个房地产项目，需要占用一块耕地。我们知道城市近郊的土地拍卖一般会得到较高的收入，那么这个收入是怎样分配的呢？首先要从政府获得一个征地指标（在年度征地计划之内），同时要向政府交付农转用的费用以及征地其他费用，这是很大的一块；另外还有一部分是付给这些近郊农民的征地拆迁补偿，现行征地制度下，这还是比较低的比例；此外，根据我们国家法律规定，占用了耕地需要占补平衡，也就是说，需要从别的地方补充一块同质同量的耕地。这个耕地从哪里来？成都最初的方式是在远郊农村进行农地整理，也就是把未利用农地整理成为耕地，这样有一部分收益就要付给这些远郊农村，作为农地整理的补偿，这个补偿基本上是弥补土地整理的成本，所以相对还是比较低的。对于这些远郊农民来讲，相当于是（免费）增加了一块耕地。
但是，农村的未利用地毕竟有限，不能满足城市化的发展，这就促使农地整理转向了村庄整理。村庄整理让农民更集约节约利用建设用地，减小住房占地面积，从而将腾出来的建设用地复垦为耕地，作为占补平衡之用。由于村庄整理的成本比农地整理高，其补偿也相应提高一些，从每亩1.8万提高到2.5万。
成都从村庄整理中发现了一个特别之处，那就是村庄整理腾出来的本来就是建设用地，如果复垦为耕地，那就有了可以使用建设用地的指标，这些指标就可以为城市发展所用，这就发展成为以后的“挂钩”项目，也就是将远郊农村整理出来的建设用地指标，卖给近郊发展城市化所用。这个挂钩项目有什么特别之处呢？首先就是有了建设用地指标，就可以不用向政府缴付农转用的费用了，转为向远郊农民支付指标费用，另外这个建设用地指标最初并没有在年度征地计划限制之内。由于城市化的发展迅速，很多地方每年的征地计划都不够用，所以向别的地方调剂或者向国土部门申请预支将来的计划非常普遍，所以挂钩得来的建设用地指标就显得非常珍贵了，尤其是对于房价比较高的地区。因此，向远郊农民支付的指标费用比以前的农地整理或者村庄整理要高很多，目前是每亩15万元。对于农民来讲，基本不用付什么成本，就能搬进新居，同时拥有的耕地增加。农村的生产生活条件得到较大的改善。
观察由农地整理到挂钩的这个过程，我们可以发现成都在征地制度的框架之下，有了越来越多的弹性，要素实现了一定程度上的流动：农村低价地区的建设用地指标流动到了地价高的城市，城市化的收益越来越多地返还到农村。在总量控制之下，通过位移，让级差地租部分地释放出来。在强制征地制度之内，有了一定交易的成分，更加符合市场规律。
但我们也要看到市场的作用还是非常有限。首先，交易主体是由行政界定。谁可以进行挂钩，挂钩到什么地方去，挂多远都由行政部门决定，而不是由市场决定，只有在批准的项目区才能进行挂钩。其次，价格也由行政决定而不是由市场决定。这包括挂钩指标的价格，无论那块地拍卖到多高，指标多珍稀，都是15万。征地补偿费用标准也都是由政府规定。再次，项目区是由国土部门审批，国土部门人力有限，要把全国审批下来，速度非常慢，远远不能满足需要。最后，如前面所讲，挂钩项目吸引人的很大一个原因是不算在年度征地计划内，但听说现在已经在实行或者在考虑要将其纳入征地计划中。这样的话，弹性更会减小。
这种强制征地制度下的弹性的有限性，决定了其不能满足城市化的需要，从而使得突破征地制度的实践不可避免。这将在后面的演讲中进行详细的讲述。
（黄跃，雷晓燕，洪浩整理）
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