-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
2009年第50期（总第811期）《成都土地制度改革报告》发布会简报四
发布日期：2009-07-10 02:43 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报将报道发布会第二部分《突破征地制度的尝试》的部分内容：北京大学国家发展研究院研究生黄凯同学发言和中国国土资源报社总编蒋亚平先生评论。
黄凯：集体建设用地直接入市——锦江模式的经验与挑战
刚才我的几位同学已经向大家介绍了绕开征地制度的几种探索，包括小产权房、联建和蛟龙工业港的模式，这次在成都的调研中，我们还发现一个很有趣的案例，就是锦江区对集体建设用地直接入市流转的推动。
在现有的制度框架下，集体用地流转比农用地流转更困难复杂。我分析原因可能有两个：第一是除三种例外情况，现有法律规定集体建设用地不能用于工商经营性用途。第二是关于成员权的限制。比如宅基地之类的集体建设用地，可以在集体经济组织内部流转，但不可以流转给集体之外的人。与以上提到的模式不同的是，锦江区的改革一样也突破了既有制度框架的限制，却基本是由锦江区政府推动的，完全合法的实验（至少符合当地政府的规范性文件）。
所谓锦江模式，就是将以前比较模糊的与村委会很难区分的集体经济组织，真正独立出来，成立股份公司。农民将土地使用权交给集体经济组织，集体经济组织拥有所有权和使用权相统一的完整产权。那么，其作为独立的市场主体进行交易，可避免很多因为所有权和使用权分离所造成的很多法律法规限制上的不便。集体土地的流转交易，可以像国有建设用地一样，在官方建立的流转平台上，通过招拍挂进行。企业可以直接获得集体土地使用权而不需要和村集体共同拥有，土地也具有合法的工商经营性用途（当然，目前还限制进行房地产开发）。农民上交所有权后，换取对集体经济组织所拥有的股权，交易收益再通过集体经济组织的股份返还农民。
锦江模式实现的特别条件，在于成都市在117平方公里的规划城市建设区之外还设立了198平方公里的城区非城市建设用地。锦江作为成都市的五个主城区之一，有17.28平方公里位于198这个区域。同时，也由于城市周边乱占建设用地、违法扩建现象严重，锦江区也要进行集中治理。借取成都市作为城乡配套改革实验区先行先试的优势，锦江区利用机会进行了农村土地产权改革的探索。
锦江区的具体实践，概括起来可以认为是作为城市周边或半城市化区域自主突破旧的制度框架约束，追求级差地租收益的一次大胆尝试，并且这完全是由官方推动。大概流程分为三步，首先从确权开始，接着是拆院并院，然后流转。
首先是确权。确权的一个问题是，在城乡结合部，存在大量农村宅基地多占、少批、未批和工矿企业违法用地的情况。锦江区建设用地实测面积8000亩，远大于其2004年地籍台帐面积4000亩。锦江区的改革在确权时是把这个问题和后面的流转贯通思考的。具体操作是，没有简单的按现状将集体建设用地使用权确定给实际使用人，而是依据2004年台帐进行确权，通过组建11个村级新型集体经济组织（即经过工商局注册的有限责任公司），将集体建设用地所有权和使用权确给这11个公司。同时，11个村级新型集体经济组织又共同组建成立了成都市农锦集体资产经营管理有限公司，委托其统一经营管理所有集体土地。在给新型集体经济组织颁发的《集体土地使用权证》上，只明确了集体建设用地的面积，并没有与具体地块一一对应。
作为集体经济组织而成立有限责任公司的股东为原农村集体经济组织全体成员选出的村民代表，公司的资产为农村集体经济组织原经营管理的集体财产及村组集体土地。，按《公司法》规定有限责任公司股东不能超过50人，但一般来说，一个村的村民个数远大于50人。按公司章程是一人一股平均分配收益，但实际上这与公司法相冲突。实际操作过程中，是村集体出一部分股份，再由每个村民小组的组长代表那个村民小组出一部分股份，组成公司。分红时，先分到村民小组组长，再平分给具体村民。这个过程中可能还会产生很多的问题，我们会在下面讨论。
再说土地整理和拆院分院。首先将所有区域划分为集中居住区和非集中居住区，在集中居住区内，对300余家企业实施拆除，对零星散居的4500余户农民实行宅基地置换，集中居住到石胜、大安两个新型农村社区。全面完成后，可整理出建设用地2863亩。其中，新型社区占用362亩，占整理出建设用地的13%，拟建面积145万平方米，安置农民2.2万人。除新型社区和其他公共设施建设用地外，可结余2501亩用于流转和开发建设，占整理出建设用地的87%，可见整理效率还是比较高的。锦江区的拆院并院跟以前讲的挂钩项目有很大区别：一般来讲挂钩必须有两个项目区一一对应，但是锦江区可以在198平方公里的区域内任意两个地点间进行调整，只要保持总量不变即可。
在流转方面，锦江区专门成立了农村土地房屋交易登记中心，由国土、统筹、房管三部门相关职能整合而成。整个流转的过程由以下的步骤组成：确权登记——数据库建立——交易申请——权属调查——产权交易——登记发证——数据库更新——再次交易——数据库变更。锦江区已通过招、拍、挂的形式流转了四宗共约55.4亩，成交价为80万元/亩的集体建设用地。通过协议转让的方式流转了四宗共约93.8亩建设用地，协议转让价格为80万元/亩。由于集体建设用地没有通过征地的方式入市，流转收益在扣除土地整理等成本后，将全部通过农锦公司以股份的方式返还农民。流转过程中整体来说就是“大集中、大统筹、大流转”。锦江区将整个整理区域通盘考虑，通过集体经济组织协调进行，这反映出锦江区土地产权改革的政府主导性特点。
农用地承包权的流转相对比较简单，工作也比较少，只需要核实、登记，一次流转到集体经济组织，然后二次流转直接给产业项目业主。而集体建设用地的使用权流转方面就会复杂很多，要先进行核算，然后一次流转到集体经济组织，二次流转到农锦公司，再通过受托的农投公司，再通过官方的交易平台，最后才到产业项目业主。在土地流转收益分配方面，农地承包权和集体建设用地使用权之间也有上面的区别，收入的50%作为农民社保，40%作为公司发展存留，10%作为现金分红。
锦江模式的经验与启示是：首先，成立了作为集体经济组织的有限责任公司，使得集体土地所有权主体实化；其次，搭建了农村产权流转交易平台，为整个集体土地流转提供了基础设施，流转土地可获颁证，是对集体土地产权流转合法性的肯定；最后，该模式绕过了征地制度，解决了实际建设用地面积和台帐面积存在较大差异这样的历史遗留问题；统筹了集体土地收益分配，实现了土地资源价值最大化。
锦江模式的问题与挑战在于：首先，因为没办法实现同地同价，锦江区拍卖价格只有80万元每亩，而附近区位的国有土地是182万，整个项目实际做下来还有23亿左右的亏空，这个亏空是通过城市其它区域分配的土地收益来兜底的。如果不解决资金问题，这个模式是无法复制的。其次，需要考虑如何完善新型集体经济组织的法人治理结构如收益分配机制，使集体资产合理量化到农民个人，保障农民的股东权益的问题。同时，要防止确权过程中，农民的个人权利被弱化，集体经济组织被控制在村庄的核心人物手中的问题。此外，一些村民不断通过婚娶等手段使得集体经济组织增加了新的成员从而稀释了成员权带来的收益。最后，需要解决集体建设用地流转收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主体之间合理分配的问题。
蒋亚平：评论
我认为课题组的工作成果是当前中国土地制度的研究方面，尤其是城乡统筹研究方面的最新成果，而且是来自一线的、基层的、充满了生命力的成果。令我感触更深的，是周老师的那句话：这个发布会真的是收获学生。在学界、新闻界，在当前能认认真真下去面对现实，按照学理和做人的伦理道德来做研究的人，目前还是太少。刚才听到四位同学，黄跃、程令国、赵琼和徐建炜的演讲，印象都非常深。黄跃对改革的介绍非常好，并能够把问题更加深化。徐建炜在整个表达、讲述当中，表现出对自己研究的一种自信，让人印象深刻。关于中国一些最基本的问题，比如土地问题的研究，这支队伍是后继有人。真的感谢你们。
实际上，中国的改革开放是从农村土地制度改革，即联产承包责任制改革起步的。周老师日前在成都土地问题现场会上发言，对成都的经验有四个概括：第一，级差地租是大学校；第二，确权是基础；第三，现有制度，包括耕保基金和征地制度，都具有弹性；第四，要寻求利益平衡点。我个人认为，最重要的是确权。改革开放三十年的成功大家都是认可的，但并没有最终完成。改革如果有最后阶段的话，就是以成都确权为起点。成都这件事情是成都当地政府领导和群众、中层干部非常自觉的改革，当然他们也是没办法，逼出来的。周老师说，李春城书记在2003年就把这件事情当做自己的“执政纲领”，这不是小事情。我们对成都经验的关注，怎么关注都不过分，当然，成都也有很多问题需要继续解决。
我国当代土地制度肯定是历史上一个空前绝后的土地制度，甚至是世界上空前绝后的土地制度。土地制度中有三个主体，一是中央政府，二是工厂、学校、单位，三是农民。我国农村土地改革为什么这么困难？因为依目前征地制度为核心的土地制度，国家可以无偿获得土地。然而，国家、集体、农民三方面在土地制度中都要获得利益。哪方利益拿的多，哪方利益拿的少，要看三方的实力。人民公社的基因在我们联产承包责任制的制度里是存在的，这个制度是去不掉它，既然去不掉就要面对它，很好地把它变成财富。中国当前的土地制度是汇聚了整个世界史上不同土地制度而成为一体。这个土地制度支撑了我们中国当代工业化、城市化、现代化的发展，包括解决了我们现在很多人担心的吃饭问题。在目前制度框架内解决问题，我认为是实事求是的态度，而且制度是有弹性的，这也使我们的继续改革成为可能。
（黄凯、洪浩整理）
国家发展研究院官方微信
Copyright© 1994-2012 北京大学 国家发展研究院 版权所有, 京ICP备05065075号-1
保留所有权利，不经允许请勿挪用
-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
2009年第50期（总第811期）《成都土地制度改革报告》发布会简报四
发布日期：2009-07-10 02:43 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报将报道发布会第二部分《突破征地制度的尝试》的部分内容：北京大学国家发展研究院研究生黄凯同学发言和中国国土资源报社总编蒋亚平先生评论。
黄凯：集体建设用地直接入市——锦江模式的经验与挑战
刚才我的几位同学已经向大家介绍了绕开征地制度的几种探索，包括小产权房、联建和蛟龙工业港的模式，这次在成都的调研中，我们还发现一个很有趣的案例，就是锦江区对集体建设用地直接入市流转的推动。
在现有的制度框架下，集体用地流转比农用地流转更困难复杂。我分析原因可能有两个：第一是除三种例外情况，现有法律规定集体建设用地不能用于工商经营性用途。第二是关于成员权的限制。比如宅基地之类的集体建设用地，可以在集体经济组织内部流转，但不可以流转给集体之外的人。与以上提到的模式不同的是，锦江区的改革一样也突破了既有制度框架的限制，却基本是由锦江区政府推动的，完全合法的实验（至少符合当地政府的规范性文件）。
所谓锦江模式，就是将以前比较模糊的与村委会很难区分的集体经济组织，真正独立出来，成立股份公司。农民将土地使用权交给集体经济组织，集体经济组织拥有所有权和使用权相统一的完整产权。那么，其作为独立的市场主体进行交易，可避免很多因为所有权和使用权分离所造成的很多法律法规限制上的不便。集体土地的流转交易，可以像国有建设用地一样，在官方建立的流转平台上，通过招拍挂进行。企业可以直接获得集体土地使用权而不需要和村集体共同拥有，土地也具有合法的工商经营性用途（当然，目前还限制进行房地产开发）。农民上交所有权后，换取对集体经济组织所拥有的股权，交易收益再通过集体经济组织的股份返还农民。
锦江模式实现的特别条件，在于成都市在117平方公里的规划城市建设区之外还设立了198平方公里的城区非城市建设用地。锦江作为成都市的五个主城区之一，有17.28平方公里位于198这个区域。同时，也由于城市周边乱占建设用地、违法扩建现象严重，锦江区也要进行集中治理。借取成都市作为城乡配套改革实验区先行先试的优势，锦江区利用机会进行了农村土地产权改革的探索。
锦江区的具体实践，概括起来可以认为是作为城市周边或半城市化区域自主突破旧的制度框架约束，追求级差地租收益的一次大胆尝试，并且这完全是由官方推动。大概流程分为三步，首先从确权开始，接着是拆院并院，然后流转。
首先是确权。确权的一个问题是，在城乡结合部，存在大量农村宅基地多占、少批、未批和工矿企业违法用地的情况。锦江区建设用地实测面积8000亩，远大于其2004年地籍台帐面积4000亩。锦江区的改革在确权时是把这个问题和后面的流转贯通思考的。具体操作是，没有简单的按现状将集体建设用地使用权确定给实际使用人，而是依据2004年台帐进行确权，通过组建11个村级新型集体经济组织（即经过工商局注册的有限责任公司），将集体建设用地所有权和使用权确给这11个公司。同时，11个村级新型集体经济组织又共同组建成立了成都市农锦集体资产经营管理有限公司，委托其统一经营管理所有集体土地。在给新型集体经济组织颁发的《集体土地使用权证》上，只明确了集体建设用地的面积，并没有与具体地块一一对应。
作为集体经济组织而成立有限责任公司的股东为原农村集体经济组织全体成员选出的村民代表，公司的资产为农村集体经济组织原经营管理的集体财产及村组集体土地。，按《公司法》规定有限责任公司股东不能超过50人，但一般来说，一个村的村民个数远大于50人。按公司章程是一人一股平均分配收益，但实际上这与公司法相冲突。实际操作过程中，是村集体出一部分股份，再由每个村民小组的组长代表那个村民小组出一部分股份，组成公司。分红时，先分到村民小组组长，再平分给具体村民。这个过程中可能还会产生很多的问题，我们会在下面讨论。
再说土地整理和拆院分院。首先将所有区域划分为集中居住区和非集中居住区，在集中居住区内，对300余家企业实施拆除，对零星散居的4500余户农民实行宅基地置换，集中居住到石胜、大安两个新型农村社区。全面完成后，可整理出建设用地2863亩。其中，新型社区占用362亩，占整理出建设用地的13%，拟建面积145万平方米，安置农民2.2万人。除新型社区和其他公共设施建设用地外，可结余2501亩用于流转和开发建设，占整理出建设用地的87%，可见整理效率还是比较高的。锦江区的拆院并院跟以前讲的挂钩项目有很大区别：一般来讲挂钩必须有两个项目区一一对应，但是锦江区可以在198平方公里的区域内任意两个地点间进行调整，只要保持总量不变即可。
在流转方面，锦江区专门成立了农村土地房屋交易登记中心，由国土、统筹、房管三部门相关职能整合而成。整个流转的过程由以下的步骤组成：确权登记——数据库建立——交易申请——权属调查——产权交易——登记发证——数据库更新——再次交易——数据库变更。锦江区已通过招、拍、挂的形式流转了四宗共约55.4亩，成交价为80万元/亩的集体建设用地。通过协议转让的方式流转了四宗共约93.8亩建设用地，协议转让价格为80万元/亩。由于集体建设用地没有通过征地的方式入市，流转收益在扣除土地整理等成本后，将全部通过农锦公司以股份的方式返还农民。流转过程中整体来说就是“大集中、大统筹、大流转”。锦江区将整个整理区域通盘考虑，通过集体经济组织协调进行，这反映出锦江区土地产权改革的政府主导性特点。
农用地承包权的流转相对比较简单，工作也比较少，只需要核实、登记，一次流转到集体经济组织，然后二次流转直接给产业项目业主。而集体建设用地的使用权流转方面就会复杂很多，要先进行核算，然后一次流转到集体经济组织，二次流转到农锦公司，再通过受托的农投公司，再通过官方的交易平台，最后才到产业项目业主。在土地流转收益分配方面，农地承包权和集体建设用地使用权之间也有上面的区别，收入的50%作为农民社保，40%作为公司发展存留，10%作为现金分红。
锦江模式的经验与启示是：首先，成立了作为集体经济组织的有限责任公司，使得集体土地所有权主体实化；其次，搭建了农村产权流转交易平台，为整个集体土地流转提供了基础设施，流转土地可获颁证，是对集体土地产权流转合法性的肯定；最后，该模式绕过了征地制度，解决了实际建设用地面积和台帐面积存在较大差异这样的历史遗留问题；统筹了集体土地收益分配，实现了土地资源价值最大化。
锦江模式的问题与挑战在于：首先，因为没办法实现同地同价，锦江区拍卖价格只有80万元每亩，而附近区位的国有土地是182万，整个项目实际做下来还有23亿左右的亏空，这个亏空是通过城市其它区域分配的土地收益来兜底的。如果不解决资金问题，这个模式是无法复制的。其次，需要考虑如何完善新型集体经济组织的法人治理结构如收益分配机制，使集体资产合理量化到农民个人，保障农民的股东权益的问题。同时，要防止确权过程中，农民的个人权利被弱化，集体经济组织被控制在村庄的核心人物手中的问题。此外，一些村民不断通过婚娶等手段使得集体经济组织增加了新的成员从而稀释了成员权带来的收益。最后，需要解决集体建设用地流转收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主体之间合理分配的问题。
蒋亚平：评论
我认为课题组的工作成果是当前中国土地制度的研究方面，尤其是城乡统筹研究方面的最新成果，而且是来自一线的、基层的、充满了生命力的成果。令我感触更深的，是周老师的那句话：这个发布会真的是收获学生。在学界、新闻界，在当前能认认真真下去面对现实，按照学理和做人的伦理道德来做研究的人，目前还是太少。刚才听到四位同学，黄跃、程令国、赵琼和徐建炜的演讲，印象都非常深。黄跃对改革的介绍非常好，并能够把问题更加深化。徐建炜在整个表达、讲述当中，表现出对自己研究的一种自信，让人印象深刻。关于中国一些最基本的问题，比如土地问题的研究，这支队伍是后继有人。真的感谢你们。
实际上，中国的改革开放是从农村土地制度改革，即联产承包责任制改革起步的。周老师日前在成都土地问题现场会上发言，对成都的经验有四个概括：第一，级差地租是大学校；第二，确权是基础；第三，现有制度，包括耕保基金和征地制度，都具有弹性；第四，要寻求利益平衡点。我个人认为，最重要的是确权。改革开放三十年的成功大家都是认可的，但并没有最终完成。改革如果有最后阶段的话，就是以成都确权为起点。成都这件事情是成都当地政府领导和群众、中层干部非常自觉的改革，当然他们也是没办法，逼出来的。周老师说，李春城书记在2003年就把这件事情当做自己的“执政纲领”，这不是小事情。我们对成都经验的关注，怎么关注都不过分，当然，成都也有很多问题需要继续解决。
我国当代土地制度肯定是历史上一个空前绝后的土地制度，甚至是世界上空前绝后的土地制度。土地制度中有三个主体，一是中央政府，二是工厂、学校、单位，三是农民。我国农村土地改革为什么这么困难？因为依目前征地制度为核心的土地制度，国家可以无偿获得土地。然而，国家、集体、农民三方面在土地制度中都要获得利益。哪方利益拿的多，哪方利益拿的少，要看三方的实力。人民公社的基因在我们联产承包责任制的制度里是存在的，这个制度是去不掉它，既然去不掉就要面对它，很好地把它变成财富。中国当前的土地制度是汇聚了整个世界史上不同土地制度而成为一体。这个土地制度支撑了我们中国当代工业化、城市化、现代化的发展，包括解决了我们现在很多人担心的吃饭问题。在目前制度框架内解决问题，我认为是实事求是的态度，而且制度是有弹性的，这也使我们的继续改革成为可能。
（黄凯、洪浩整理）
访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
