北京大学国家发展研究院发布《成都土地制度改革实践调查报告》

发布日期：2009-06-25 02:45 来源：北京大学国家发展研究院

北京大学国家发展研究

2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》（下简称《报告》）发布会，约100多名来自相关政府部门，学术研究机构和媒体的听众受邀出席会议，在会上，北大国家发展研究院综合课题组成员向大家汇报调查报告的主要内容，同时邀请北京天则经济研究所学术委员会主任张曙光、国土资源部总规划师胡存智、中国土地学会副理事长黄小虎等土地问题专家进行点评和讨论。

据了解，《报告》是由北大国家发展研究院综合课题组撰写，周其仁教授为课题组组长，卢锋、李力行、雷晓燕等教师，以及国家发展研究院部分硕士、博士共同参与，课题组在成都市委、市政府、市国土局、当地各有关部门和农村干部、农民，以及企业家的大力协助和配合下，经过在成都下辖的都江堰、彭州、双流、等区市县的实地调研、走访，与各级政府官员、农村基层干部、农民、企业家等进行座谈100余次，历时半年共同完成的。《报告》共包含1份综合报告和9份专题报告,共计25万余字。

发布会上，周其仁教授首先向听众做了开场的主题发言，从“城乡差距扩大下的成都实践”；土地整理和挂钩政策的产生、发展及其意义；成都突破征地制度的一些尝试；改革所存在的风险；提出全面改革征地制度的可行步骤等五方面向大家全面介绍了调研情况和分析结果，并提出了一些政策建议。随后，课题组成员就国土整治、农地确权与农村产权制度改革、灾后重建中的土地利用、农村集体建设用地的流转、小产权房遗留问题的解决、土地税费制度改革等问题发言。之后，张曙光、胡存智、黄小虎等专家进行了评论。

资料：
《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》内容介绍

综合报告分为五个部分。第一部分题为“城乡差距扩大下的成都实践”。主要介绍全国城乡差距不断扩大的背景，以及成都在此背景下不俗的成就，即不仅扭转此前20多年城乡收入差距逐渐上升的势头，还将这一差距略为收窄，并同时保证了城市化的发展。第二部分总结成都如何在现存征地模式内起步，进行城乡统筹工作，让城市化带来的土地增值收益能够反哺农村，提高农民收入的经验，重点讲述了土地整理和挂钩政策的产生、发展及其意义。第三部分重点讲述成都突破征地制度的一些尝试，包括民营的蛟龙工业港从合理到合法的过程，三道堰镇在“建房兴镇”中出现的所谓“小产权房”以及实践中的解决办法，汶川地震灾后重建中的土地制度创新，以及锦江区对集体建设用地直接实行招拍挂以实现流转。第四部分指出改革所存在的风险，并进一步指出要避免或减小风险，全面的土地确权是基础；而要保证长期持续的发展，“赋能”更高于“还权”。第五部分在前面分析的基础上，总结成都经验的启示，提出全面改革征地制度的可行步骤。

专题报告一：以土地整理和城乡建设用地增减挂钩统筹城乡发展
本专题介绍成都市如何在现存的征地制度下，以土地整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，实现统筹城乡发展，缩小收入差距的实践。从最初不涉及集体建设用地的单一农地整理，到通过节约农村建设用地、改善村民居住条件并保证占补平衡的村庄整理，再到不占用征地指标的城乡建设用地增减挂钩，成都市一步一步地开始运用级差地租规律。成都市进行的各种形式的土地整理项目，一方面保证了城市的发展，另一方面也显著加大了城市化土地增值收益的返农力度，改善了农村的基本面貌，扭转甚至收窄了城乡差距。成都的经验表明，农村现存的土地资源中蕴含着可观的新增耕地潜力。保护耕地的核心不是保持耕地的位置不变，而是要在符合级差地租规律的前提下，通过土地的空间置换，在促进城市发展的同时实现耕地总量的动态平衡。

专题报告二：集体土地上发展起来的民营工业园——蛟龙工业港
工业用地是我国新增建设用地的重要组成部分，在未来征地范围逐步缩小到公益用途的背景下，亟需探索一种新的工业用地模式。本专题集中研究了成都市在集体土地上兴建工业园区的一个典型案例——蛟龙工业港。在这个案例中，土地租金的重新分配、新旧制度的摩擦和冲突、各方利益的博弈交织在一起，集中反映了现存土地制度改革的艰巨性和复杂性。蛟龙工业港的实践证明，只要从实际出发，尽可能寻找各方利益的平衡点，适当增加制度弹性并加以规范和完善，完全有可能在原有征地制度之外走出一条新的工业用地之路来，在集体土地上也可以建成土地利用高度集约的工业区。

专题报告三：集体土地上的经营性用房——以郫县三道堰镇为例
“小产权房”已经成为我国土地制度改革中的一个焦点问题。该现象规模大、涉及主体多，却处于承认无据、消除更难的尴尬境地。然而，大量房产交易发生在法律之外必定留下诸多隐患。本专题以郫县三道堰镇“建房兴镇”的实例为基础，分析“小产权房”现象产生的内在逻辑、违法占地行为的动力、以及当地在试图加以规范过程中所遇到的种种问题。本报告认为释放土地的区位价值与保护耕地本质上不矛盾，可以在适的制度安排下找到平衡点。

专题报告四：宅基地问题的现状、沿革与思考
农民拥有着较大面积的住房用地，但相对应的是，他们大都只有相对较少的货币收入和较差的居住环境；而近年来我国高速的城市化同时农村建设用地面积却只增不减，对保护耕地总量不变提出了相当的挑战。本专题从以上两个观察出发，分析宅基地问题的现状，总结其制度的历史沿革，说明“无偿性”与“不可流转性”是造成问题现状的主因；随后基于这两个特性进行了一些理论探讨。报告提出，通过部分改变上述特性进行政策的设计，可以提供更好的经济激励机制，为土地的集约利用、实现城乡统筹和宅基地问题的相关管理提供新的机遇。最后指出确权对于全部工作的基础意义。

专题报告五：成都市灾后重建土地资源政策研究
2008年汶川地震之后，成都市积极投入灾后重建工作，充分利用试验区的政策优势，筹集大量资金，通过原址重建、统归统建、统归自建、开发重建和货币补偿五种方式，快速有效的解决了农民的住房和生活问题。本专题详尽地介绍了这些经验并诠释了其发挥作用的内在逻辑和原因，以及对各方利益主体的影响。在此基础上，提出这些在灾后重建中发挥巨大能量的土地政策，其作用绝不仅仅限于灾区；尤其是城乡联建模式，在时机成熟时，完全可以被其他地区所使用，成为中国经济进一步增长的助推器。

专题报告六：锦江区农村产权制度改革调研报告
本专题介绍了成都市锦江区推进农村产权制度改革的经验。锦江区通过组建新型集体经济组织，以招、拍、挂的方式出让集体建设用地，为逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地“同地同权”进行了有益的探索，同时也为统筹城乡经济社会发展，破解“三农”难题提供了实践经验。

专题报告七：集体建设用地入市流转，实现与国有土地“同地同权”
本专题集中讨论了集体建设用地入市以及“同地同权”问题。调查表明，在法律上具有惟一性的国家征地制，在事实上绝不单纯。现实生活中，早就发生了大量形形色色的集体建设用地直接入市交易的事件。更为重要的是，在这个过程中，为数不少的法外入市行为以其更为合理的土地利用形式和更为可取的租金分配方式，有意或者无意地探寻着合法化的途径，从而推动着现有征地制度的改革。成都经验的可贵之处在于其积极响应了底层改革的需求，主动探索让集体建设用地合法进入市场交易的可行途径。但同时我们也必须看到，集体建设用地入市以及“同地同权”的制度安排是一项非常浩大的工程，涉及相当多深层次的复杂问题。

专题报告八：土地税费制度、收益分配制度改革与统筹城乡发展
“土地财政”已经成为地方政府的最重要财源。目前，地方政府来自土地的收入高度依赖征地制度，具有不可持续性。随着征地制度的改革和集体建设用地入市流转的推广，地方政府的收入来源势必从依赖征地转向对土地和其它资源的占有和使用征税。本专题结合成都市在统筹城乡综合配套改革中的试验，对土地税费制度、土地收益分配制度进行了较深入的探讨。本文提出，完善以资源占用税和财产税为主体的地方土地税收体系、建立合理的耕地保护补偿机制是土地管理制度改革的重要组成部分。

专题报告九：农村土地与房屋确权的实践与思考——都江堰柳街镇产权制度改革调研报告
都江堰市柳街镇是成都市农村产权制度改革首批试点的重镇。 2008年3月，柳街镇启动了农村土地确权工作。柳街镇土地确权中积累的丰富经验将为成都全市乃至全国的确权工作提供借鉴。

北京大学国家发展研究院发布《成都土地制度改革实践调查报告