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北京大学
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养老保障究竟应该由市场提供还是由政府提供的问题最近在美国学术界引起广泛争议，对这一问题可以放在一个更加广阔的背景下进行讨论。在农业社会逐步向工业社会过渡时，养老问题日益突出，为了适应需要，各种地区性互助组织应运而生。以盈利为目的的保险公司最早在美国和英国出现，因为拥有良好的组织，强烈的盈利欲望和富有侵略性的经营计划，保险公司取得了长足发展。但是，由于市场不完善和自身固有的缺陷，无论是互助组织还是保险公司都不能有效地规避所有的风险，无法满足人们的需求，因此需要政府的参与。
世界上第一个由政府支持的综合性养老保险计划出现在德国，由当时的首相俾斯麦提出并建立了一个以工资为基础的退休金体制，这标志着全面的公共养老保险的诞生。英国的模式与德国不同，英国政府在1908年通过了第一个关于公共养老金的法律，政府主要用一部分中央政府财政收入向老年人提供固定的退休金，养老保障的大部分内容仍然由市场提供。1935年罗斯福新政中养老保险法案（OAI）和养老协助法案（OAA）确立了美国的私人和政府相结合的养老保险体制，这一制度成为美国福利社会的主要支柱。1945年以后，西方国家都陆续建立了相似的体制，其中的区别在于市场和政府所占的份额，英国和美国市场占较大比例，而在法国和德国，市场所占的比重较小。
在20世纪70年代中期以前的时间中，获得养老保障的主要模式有两个：1）政府提供：通过设立基金或者建立一个“现收现付”体制（pay as you go）的方式。2）私人提供：只能通过设立基金的方式。
由私人提供养老保障要求存在发达的金融市场。市场必须是完善的，并且可以有效避免市场失灵问题的出现。但是，受限于现有的制度和组织，加上经济波动的影响，由市场提供养老保障有着很多缺点：第一，信息不对称。直到今天，金融市场在很大程度上仍然是一个内部人市场。大多数人缺乏必要信息，因此非常容易被内部人占便宜。第二，金融工具欠缺。金融发展史同时也是新兴工具不断出现的历史。长期债券、指数化的特种长期债券都是最近才出现的。很多发展中国家仍然没有这些新兴金融工具，这就给保险公司的发展制造了障碍。传统上，保险公司通常投资于固定资产，比如写字楼或者公寓楼。但是这种方式又使规避私人投资风险和经济周期风险的困难加大了。第三，波动性。从投资中获得的收益通常都要比从劳动中获得的收益具有更大的波动性。在1946到1995年这段时间里，美国股票和债券的平均真实收益率为6.9%，标准差为12.5%，两个值都非常高。因此，许多评论者都反对百分之百地依赖养老基金。第四，逆向选择。另一个阻碍保险市场发展的原因是风险评估的困难。如果不能有效确定申请者的风险水平，保险公司就倾向于提供少于最优水平的保险合同。同时保险公司也不会把保险卖给那些最有可能长寿的人。这些行为都会阻碍这个行业的发展。第五，短期行为和道德风险。某些人没有预期未来的能力，因此，他们会较多地消费而较少地储蓄。在一个给每个人都提供最低水平养老金的社会中，总会有人不储蓄或者储蓄很少，以便从养老金中获利。
市场提供养老保障面临的问题促使政府来承担养老的责任。一个完美的政府可以解决市场所不能解决的所有问题，但是，现实中的政府不可能是完美的，政府同样存在自身的问题：第一，政府导致的波动。由政府提供养老保障通常会加剧养老金实际价值的波动，这是因为在政府收入不足时，它总会有意无意地使用通货膨胀的手段。有研究表明，由于结构上的原因，政府收入的波动通常大于经济的实际波动，相应地，政府开支的波动也就大于经济的实际波动。第二，选举带来的短期行为。因为任期有限，在任的官员在谋求连任时会通过增加养老金的支付来拉选票，这往往导致他的继任者不得不缩减开支。第三，不公正的政府。特殊利益集团的存在往往会妨碍政府秉公办事：在民主不发达的国家中，政府通常要依靠军队的力量；在一些提供基础设施的部门如交通、电力部门中存在垄断，这些情况都会使一些特定的群体得到不应得的利益。这个问题普遍存在于实行公共养老保障制度的拉美国家和体制转型后的东欧国家中。
既然单凭市场或者政府都没办法很好地解决养老保障的问题，在20实际的最后25年中，就出现了养老保障的第三种模式：由政府强制力量保证并监管的私人养老基金。其中的原则很简单：每个人都必须定期用一部分收入购买一份由政府监管的私人养老基金。执行监管任务的政府机构通过发放许可证的方式对从业基金进行控制，同时这个机构还必须保证业内的正当竞争，并且有足够的专业素质对行业进行监管。个人拥有选择基金和在一定时间退出并重新选择的权利。在政府监管下，基本上可以保证杜绝基金管理者的违规操作。在退休后，人们从他们的个人账户上支取指数化的养老年金。年金的提供者同样受到监管，以保证足够的储备。
这种形式可以有效地解决单凭私人市场和政府所不能解决的问题。通过发放许可证和进行监督，政府机构可以有效地区分和监控从业人员，个人就不必掌握过多的信息，消除了信息不对称。购买基金的强制性有可以有效地消除道德风险和逆向选择的问题。另外，强制个人购买基金可以保证基金的迅速增长，弥补资金积累工具的不足。这种形式也可以很好地解决政府的问题，是因为它把提供养老金和政治干预分离开了。第一，基金是私有财产，不会用于弥补政府收入不足。第二，选举带来的短期行为也不会影响基金的规模，更能防止特殊利益群体对基金的侵占。但是，这种强制性的私人养老基金并非十全十美，它也有自身的弱点。首先，政府必须有能力建立一个独立的、具有专业水平的，并且诚实的监管机构；其次，能够作为资金积累手段的金融工具必须存在，而这一条件在很多发展中国家是不具备的。
率先推广这种强制性私人养老保障制度的国家是智利。智利在1981年开始推行这种制度，当时智利的金融市场并不发达，经济发展水平也不高，但这种制度在智利却获得了成功，过去20年中，养老基金的平均收益率达到了10%。值得一提的是，智利的金融市场在这段时间里得到了极大的深化和发展，私人养老基金在其中功不可没。随后，这一制度在拉美国家中得到。1997年，波兰和匈牙利引进了这种制度，此后，克罗地亚、保加利亚等国也采用了这种制度，有所不同的是，这些东欧国家采用“双轨制”——政府提供和强制性私人基金并存的方式。世界银行将这种体制称作“多支柱的”养老金体系，并且支持其在许多发展中国家的推广。拉美国家和东欧国家的共同特征是政府羸弱和金融市场不发达，这种体制具有很好的实用性。放弃大一统的公共养老体制可以纠正政府行为的扭曲；强制性购买养老金有效地弥补了金融市场的不足，并且可以满足大众的需要。
