英国针对弱势群体的就业政策

2004年4月30日，英国就业部长（Employment Minister）克雷斯－庞德先生（Chris Pond）在北京大学中国经济研究中心做了题为“针对弱势群体的就业政策”的演讲，主要介绍了1997年以来英国实行的积极就业政策，并对一些关键性的政策措施发表了看法，下面是他的讲演摘要和问答内容。

1997年英国工党上台执政时，英国的失业问题非常严重，伴随的贫困与不平等问题也很突出。从70年代到90年代，英国申请非就业福利救济的人数激增了两倍，到1997年大约有三分之一的50－65岁男性依赖于福利救济生活，同时大量弱势群体缺乏就业机会。1997年以来七年间，英国在解决就业问题上取得了不少成效。现在英国的就业人数是30年中最多的，失业率已经从1997年的7.2％降到现在的4.8％，这个失业率在8个西方首脑国家（Ｇ8）中是最低的，也大大低于其它欧盟国家失业率的平均水平。尽管这几年世界经济有些低迷，英国还是保持了一定的增长速度，并持续地改善了就业状况。

实现持续地扩大就业目标有两个重要前提条件。第一是稳定的宏观经济环境，稳定的财政政策与货币政策可以给企业与工人稳定的预期，企业会扩大投资增加工作岗位，工人会依据外部经济不可避免的变化作出相应调整，这种稳定预期带来的灵活性，是一个经济体有活力的必要条件。第二是税收与福利制度必须提供激励，使人们愿意寻找工作和继续工作，让人们有动力与压力去工作。我们通过改进工作条件、保障就业权利，改革税收与福利制度等措施来提高人们的工作意愿。关键是促使失业者有积极性去寻找工作，当然要使退出劳动力市场的人重新回到劳动力市场是相当困难的。

英国所施行的积极就业政策主要包括四个基本措施：第一是一站式服务，即各个地方都分别将针对失业者的公共服务尽量集中到一处，便于失业者全面获得这些服务。第二是适时干预，即政府适时给予失业者全方位的服务，保障劳动力市场有效地运行。过早可能会没有效果，太迟失业者可能已经退出劳动力市场。第三是因人而异的专家服务，这些专家必须深入了解失业者的具体情况及相应的培训机会与就业机会，然后针对每个人的具体情况提供全方位的咨询服务。第四是平衡权利与义务，没有工作的人有权得到社会保障体系的救济与支持，没有工作但有工作能力的人也有义务去寻找工作。英国的法律规定，不积极寻找工作的人不能得到失业救济。简而言之，英国现在实行的是积极的就业政策，意在减少失业工人退出劳动力市场，同时激励并帮助失业者再就业。

英国的失业人口有几百万之多，因而提供因人而异的就业指导是具有挑战性的工作，但我们相信这样做是非常必要的。作为执行积极就业政策的一个重要机构，成立于2002年的就业中心（Job Centre Plus）合并了就业服务机构的职能与福利机构服务于劳工群体（people of working age）的职能。计划到2006年，各地都将分别设立就业中心的办公点，所有人都可以从中得到关于就业的指导与帮助，也可以从中得到与工作及失业相关的福利救济，同时来领福利救济的人还将得到就业指导，如关于工作带来的好处、培训机会以及工作机会介绍等。就业中心重点关注的是弱势群体的就业困难，包括那些由于伤残、老龄、缺乏技术、种族、性别以及产业衰退等因素造成的失业。与中国以及世界其他国家相似的，英国也面临着由于经济环境变化带来的失业问题。自上世纪60年代以来，英国制造业工作岗位减少了一半，农业人口降到总人口5％以下，旧的重工业部门的冗员与失业成为社会的一大问题。就业中心试图帮助这些失业工人在新的产业部门如服务业找到工作，针对冗员问题就业中心提供一种新式的“快速反应服务”（Rapid Response Service）：向宣布冗员的企业提供咨询，向工人提供工作岗位信息以及培训机会和领取福利条件等方面指导，对工人的技能及培训需要作出分析等，还通过对整个劳动力市场现状及发展前景的研究，提供哪些行业更需要工人的预测信息，帮助夕阳产业部门的工人向新兴产业部门转移，帮助失业者找到新工作。

目前英国申请无工作能力福利救济（Incapacity Benefits）和伤残福利救济（Disability Benefits）总人数大约是申请失业救济的三倍。实际上前者有许多人是有工作能力的，许多人也想工作，帮助这些人找到工作是又一挑战。英国过去7年的积极就业政策，其中一些作法可能也适用于其他国家。针对所有个人量身定制的就业指导是实现充分就业的关键，充分就业是实现消除贫困和不公平的关键，唯有充分就业才能保证经济繁荣建立在社会公平之上。要想兼顾社会公平与经济繁荣，必须以一个公平的原则作为发展的动力。总的来说，1997年以来，英国的积极就业政策已经取得了不少成绩，但是我们还应该更多地相互学习，进一步促进劳动力市场的多样化，帮助弱势群体找到工作从而改善他们的生活。

英国就业当然也不能完全摆脱经济周期的影响。但过去7年中，世界经济处于经济衰退阶段时，英国还能保持较低失业率，积极的就业政策对此做出了贡献。对于任何一个国家，国民是最重要的资产，促进就业不仅仅是一个社会公平问题，也是最大限度发挥经济发展潜力要求。两三百万无工作人员重新就业，重新被吸纳进经济活动中，正是促进英国经济增长的一个重要因素。

前几届政府认为政府对公共部门的投入会挤出私人投资，但我们不完全同意这样的观点，实际上对公共部门的投入也刺激了私人投资活动，而前几届政府的私有化政策也在一定程度上导致了后来严重的失业问题。我觉得问题的根源在于，前几届政府认为减少失业不是政府的职责，他们认为政府应该尽量减少公共部门对私人部门的挤出效应，应该鼓励私人部门的发展从而促进经济发展，并且认为经济发展会自发地增加工作岗位，可以通过减少劳动力成本来提高就业。他们废除了“法定最低工资”制度，减小了社会保障力度。他们认为社会正义与经济发展二者中只可选其一，他们认为不公平（收入差距）是经济发展的一个动力。我们的看法如前所述，与此完全不同，当然我们也鼓励私人部门资源用于提供公共服务。

让退出劳动力市场的人重新进入劳动力市场会遇到许多困难。以单亲家庭为例，照看小孩是阻碍单身母（父）亲就业的主要因素，我们了解到如果有合适儿童护理和相应的培训机会与工作机会，其中大约70％的单身母（父）亲愿意就业。通过因人而异的专家指导与帮助，我们希望可以减少这些阻碍。此外，大部分由于病残已长期退出劳动力市场的人，也表示愿意工作，工作不仅将给他们一个更高的生活水平，而且通过工作他们可以更多地参与社会活动。但他们往往缺乏信心，也缺乏对劳动力市场的了解，而因人而异的专家指导往往可以弥补这些不足。英国的就业政策的突出目标，是尽力将消极等待社会救济的无工作人员转变成为劳动者，让他们参加工作并参与更多社会活动。

在福利政策的某些方面，美国与瑞典的作法正好相反：瑞典有许多政策是支持帮助人们去工作，但几乎没有施加压力让失业者再去工作；美国政策是施加了许多压力让人们再就业，但给予的支持与帮助很少。这是两个极端。英国的政策相当于中庸之道，我们提供了一些支持，也施加了一些压力，我们比较注重权利与义务的平衡。我想这也是目前英国的就业政策比较有效的一个重要原因。

（张晓亮、卢锋整理）