香港大学中国金融研究中心、北京大学中国经济研究中心

对全球107个国家有关银行监管数据库进行的实证分析发现，银行活动的严格管制、银行准入的苛刻限制、资本充足的依章履行、存款保险制度的设立、官方监督的有力执行和政府控股银行等监管政策，都与银行业效率和稳定无关，但却与腐败现象成正比。其中最出人意料的结论是，官方监督的弊远远大于利。

到底什幺样的监管政策才有效呢？分析表明，对银行活动管制较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监督等政策，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的概率，从而有利于整个金融体系的稳定。概而论之，有效的银行监管政策应侧重以下三个方面：（1）建立机制迫使银行披露准确信息；（2）允许民间资本控股银行；（3）提高民间监督银行的积极性。

需要说明的是，实证研究虽然表明，官方监督银行的诸多核心政策不仅无效而且还会导致层出不穷的腐败现象，但这绝非意味着官方监督无关紧要，而是指官方监督需要切中要害、有的放矢，不可舍本求末。若只注重授予监管人员权力、发放众多指引和严格要求履行（如违章惩罚等条例），而忽略迫使银行提供准确信息，这样的官方监督再强再有力也是徒劳的。总结银行监管国际经验，可以发现存在六种误解。

误解一：银行监管的目标是防范银行危机

第一种观点认为，“银行监管的最主要任务是防范银行危机，正所谓稳定高于一切”。在亚洲金融风暴爆发之后，人们才突然意识到了银行监管的重要性，这样在此大环境下人们就自然而然地将银行监管与银行危机联在了一起。但这种观点过于片面，银行危机只是监管者考虑的其中一个目标，还有许多更重要的目标。如果说银行危机是唯一考虑的目标的话，那幺最有效的方法就是实行百分之百的法定准备金制度，这样肯定可以彻底消灭银行危机了。由此可见，应对银行危机固然重要，但并非唯一目标，其实银行监管最主要但被极少提及的目标是促进金融资源有效配置，即将资金用在最具潜力的项目中。“稳定高于一切”的观念在银行监管中不适用，稳定应居次位，而发展和效率则应居首位。目前在我国树立这一正确观念十分必要，因为银行危机发生的概率毕竟有限，而发展和效率却时时刻刻都存在，所以“在发展中求稳定、稳定后再发展”才应是我国银行监管的指导思想。

误解二：银行监管等于官方监督

第二种观点认为，“银行监管是政府的责任，与普罗大众无关。政府只要加强管制和监督，银行业的效率便可得到提高、稳定也可予以保证”。这种观点目前在人们心目中早已根深蒂固，但国际经验却明确告诉我们，官方监督的各项核心政策的实施和加强不仅无助于银行业的发展和效率，而且也无助于减低银行危机发生的可能性。相反，提倡、鼓励和支持民间直接监督银行则为最有效的监管政策。若这些国际经验对我国尚有指导意义的话，我认为在树立了正确观念之后，我们应结合中国国情，为银监会的官方监督角色准确定位，确立以“民间监督为主、官方监督为辅”的监管方针，同时培育和扶持成立一个独立的民间“中小投资者权益保护协会”，冀此会在监督银行方面与银监会互补，共同促进我国银行业的健康发展和稳定。

误解三：银行业务范围愈专一、系统愈稳定

第三种观点认为，“若允许银行资金进入股市，必将掀起投机热潮，不仅不利于股市平稳和健康发展，而且会增加银行危机发生的概率”。国际经验告诉我们，允许银行从事范围宽广的业务有着可观的多元化正效应，有助于银行业的效率和稳定，但人为地设置种种限制（类似于美国于1933年订立的格拉斯·斯蒂格尔法，Glass-Steagall Act）则适得其反。换言之，银行资金入市非但不会增加金融危机，反而可起到稳定作用。诚然，在现阶段金融基础薄弱、银行产权不清晰、监管乏力和法律不健全的情况下，让银行资金直接入市存在着一定的风险，但可通过其它渠道加强银商联系，如鼓励和提倡银行拥有上市的非金融公司，逐渐改变我国对银行活动范围管制过严的现状。在107个国家中，我国同越南和印尼等一样为世界上少数几个对银行活动范围管制最严的国家之一。在当前罕见的零息时代，业务单调的银行业的经营非常困难，如果无法开拓其它创收渠道的话，银行业的稳定必定会受到严峻考验。从长期而言，减少对银行活动的限制和促进银商联系，如允许银行从事非传统业务（证券、保险和房地产）、允许银行控股非金融公司和允许民间资本控股银行等，乃国际大趋势，且利远远大于弊。

误解四：外资银行的准入会增加系统的不稳定性

第四种观点认为，“外资银行的准入虽有利于竞争，但必定会增加银行业的不稳定性”。随着我国逐步履行加入WTO时的承诺、允许外资银行进入后，这种观点已渐失市场，但确有一部分人还对外资银行的作用存有误解。文中引用的实证结论清楚表明，无论是在长期还是在短期，外资银行在本国经济中发挥着重要的正面作用。值得一提的是，外资银行的贡献并非只限于提供了资金、机会和技术及增加了竞争，而最关键的是向我们展示了现代银行商业运作特有的治理机制和先进的管理方式。如果我国银行界能够认真学习、借鉴、并付诸实践的话，势必将推动我国早日跻身世界金融强国的行列。

误解五：资本充足的管制有利于降低银行危机

第五种观点认为，“只要遵循巴塞尔委员会建议的8％的资本充足率，银行危机发生的机会就大大降低了”。持有这种观点的人视8％为一个神奇的比例，但无情的事实是，资本充足的管制既与银行业的发展和效率无关，也与银行危机的发生无关，这无疑使大多数人困惑不解。其实不然，问题不在于形式，而更重要的是内容。如果只机械地去满足8％的充足比例而无视其履行成本的话，或甚至为了达标而弄虚作假的话，这种努力得不偿失。我个人对巴塞尔委员会提出的新建议有保留意见，认为其限制过多、规定过严，有可能造成监管过度，这无形中将大大增加银行的履行成本。

误解六：存款保险利于弊

第六种观点认为，“存款保险制度的利一定大于弊，因此它的设立宜早不宜迟”。事实证明，大多数实行过存款保险制度的国家均有失败的经历，人们期望的稳定效应没有实现，反而被严重的道德风险效应所掩盖。由此可见，存款保险制度并非如某些人想象的那样简单，利弊较量、胜负难料，因此在设计时需全盘考虑对银行行为的影响。另外，它的实施还要有其它政策的配合，如相对健全的产权保护等法律制度及良好的民间监督体系，否则其稳定效应难以体现。

银行监管在我国尚刚刚起步，属新生事物，整个社会对它的认识相当有限。实践证明，有效的银行监管政策确实有助于银行业的发展、效率和稳定，从而推动整体经济的发展。因此，寻找适合我国国情的有效银行监管政策大有裨益、迫在眉睫。在缺乏实践经验的前提下，国际经验和教训具有重要的参考价值。