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北京大学
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近年来，农民负担过重的问题日益突出，农民对此意见非常大，并把这种局面归咎于地方政府。我们的研究试图证明，中央政府的有关政策是导致农民负担过重的主要原因，尽管中央政府也采取了一些措施试图减轻农民负担，但收效甚微。这项研究的主要内容是解释政府监管和农村税收、农村要素生产率和收入差异之间的关系。
中国农村税收的一个特征是农民不仅需要缴纳正式的税收，还要支付许多地方政府指定的和农村合作组织摊派的各种名目繁多的费用，这是因为地方政府和农村合作组织承担着不少中央政府指派的任务，而仅靠分配给地方政府的税收是远远不够的，所以上述的各种费用就成为他们保障这些任务执行的主要资金来源。农民每年需要承担的税费名目繁多，除去交纳给中央政府的税收，还包括多种地方政府征收的费用和若干种农村合作组织征收的费用以及各类罚款以及义务劳动等负担，农村教育也是农民的负担之一，因为农村的教育经费完全靠农民自己负担，而城市的教育享受国家的补贴，政府的粮食征收也是农民的一种隐性税收，因为政府的粮食收购价低于市场价格。
我们运用农业部对农村1986-1999年定点调查的数据分析了税收对农民的影响，并将各种税费占农民净收入的比例作为衡量农民税收负担的指标，并根据税费来源、性质的不同，进行适当的分类和加总，形成了多个指标来考察税收负担对农民的影。结果发现：第一、经济越发达的地区，比如广东、浙江，那里农民的负担相对低得多。第二、税收负担增加的来源主要是收入不平等和税收负担分配不合理带来的贫者越贫和富者越富的问题。数据显示，中央政府和地方政府税收的增加并不明显。但是，我们的研究表明，在进入90年代后，收入水平越低的农民，其税收负担越重，这种倾向还有逐渐加重的趋势。这是因为收入较低的农民往往是那些缺乏非农业就业机会的农民，因此，他们的收入来源主要是农业生产，而政府的各种税费有主要集中在农业生产上，这造成了这部分农民的负担过重。
那么，是什么原因造成贫困地区反而多交税，是什么原因造成农村地区性收入差距拉大？我们认为，政府的农业政策，尤其是现行的粮食征收制度，是造成收入差距拉大的主要原因。粮食征收制度对每个地区都适用，但是每个地区粮食征收的份额是不一样的，各省之间的征收份额差距很大，而这个份额是由中央政府参照历史情况和其它一些因素确定的。所以，这个制度对每个省份的影响是不一样的。我们的假说是负担粮食征收任务越多的地区和农户实际上承担的税收负担也越重，这部分地区和农户受地方政府的官僚主义和腐败的伤害也就越大，因为地方政府有动机以完成中央计划的名义向农民征收过头的税费。这形成一个恶性循环，那些承担粮食征收任务越多的地区和农户所承担的税费比例也越高，这有导致了他们必须将更多的劳动投入农业生产中，他们的劳动力被束缚在土地上，这进一步导致了这些地区和农户的收入增长率低；反观那些，粮食征收任务轻的地区和农户，一方面他们的税费比例低，负担轻，另一方面，他们可以将更多的劳动投入非农业生产中，获得较高的收入增长率。
我们通过计量研究的方法分析了粮食征收制度对农村税收负担和农村收入差距的影响，得到了如下结论：第一、粮食征收份额对地区性税收负担有明显影响，这是因为地方政府为了满足中央政府指派的征收任务，必须付出大量的人力物力保证征收任务的完成，这需要额外的成本，另外也会滋生腐败现象。第二、粮食征收体制的另外一个弊端是束缚了生产要素的流动性，尤其是劳动力的流动性，因为农户必须完成自己的粮食征收份额，而进行农业生产意味着他们必然背负政策性负担。第三、粮食征收制度对收入增长率有明显影响。一方面，粮食征收制度造成了从事农业生产的农户负担过重，另一方面，这种制度限制了这部分农户的劳动力流动，减少了他们从事非农业生产的机会，从而对农民的收入增长带来明显的负作用。
基于此，我们的政策建议是：1）改变中央和地方的税收分配比例，从全国水平讲，农村税收的主体来自农村的非农业生产收入，而地方政府这方面的留成比例很小。增加地方政府的税收留成比例，尤其是非农业生产税收的比例，这有助于缓解地方政府的财政状况，降低地方政府对农业生产征收的费用。2）增加地方政府对农村教育的投入，解决农业人口教育负担过重的问题。提高劳动力的教育水平有助于提高农村生产率水平，因此，中央政府应该对农村教育投资给予更多的支持。3）建立公平的税制，改革粮食征收制度，减轻农业生产人口的税收负担，增加生产要素的流动性，有利于提高生产率水平和收入增长。
（韩靖、卢锋整理）
