“中国人口与经济发展论坛”简报之二

 

    2008年12月20日，由北京大学国家发展研究院、中国经济研究中心主办的“低生育水平下的中国人口与经济发展论坛（2008）”在万众楼举行。论坛专题一讨论“我国低生育水平现状与未来人口发展趋势”。本期简报报道中国经济研究中心老龄健康和家庭研究中心主任曾毅教授发言和卢锋教授评论。

曾毅：尽快启动二孩晚育软着陆——战略与策略探讨

    70年代周总理提出“一个不少、两个正好、三个多了”的“晚、稀、少”政策以来，我国计划生育政策为减少人口快速增长与促进经济发展做出了巨大贡献。1980年党中央提出“用一代人的时间提倡一对夫妇只生一个孩子”号召，这一政策已经实行了28年，超过了一代人。目前我国已跻身低生育国家行列，并已进入老龄社会。人口问题正是一个长期问题，不能通过一个政策立竿见影，因此很有必要认真讨论生育政策适当适时调整的重大战略与策略问题。

    首先分析长期保持现行生育政策不变的主要弊端。（1）独生子女家庭是“高风险家庭”。四川汶川地震灾难提供了一个不幸例证，对于那些不能再生育的中老年父母亲们，一旦其子女死亡，即成为无后老人。根据预测，在现行生育政策不变方案下，2030、2050年独居老人比例将等于2000年的2.4与4.4倍。（2）日趋严重的出生性别比问题。人口计生委自2003年投入大量人力、物力解决出生性别比失调的问题，但收效甚微，一个原因是目前在全国52.9%的人口中实行一孩半政策（只允许独女户生二孩），暗示男孩价值比女孩高。20多年以来一直实行“二孩加间隔”政策的甘肃酒泉市、山西翼城县等的出生性别比保持在正常或接近正常的范围，大大低于周边实行一孩半政策的地区。在全国范围内，实行一孩半政策地区的出生性别比偏离正常程度等于二孩政策地区的5-6倍，女婴死亡率偏离正常比例高达99.9%，等于二孩政策地区的1.75倍。人口分析表明，一孩半政策地区有19%第一胎为女孩的夫妇做产前性别鉴定、流产女婴，而二孩政策地区这一只有4.6%。另外，一孩半政策本身导致二胎女孩数结构性减少，其影响占出生性别比超出正常范围的36-38.7%。还有生育政策长期不变导致生育水平远低于更替水平，年轻一代人数大大少于年老一代，比相同或相近年龄女性“多”出的年长男子到年轻女性中寻找妻子的概率大大下降；相反，二孩政策下未来年轻一代人数与年老一代大致相同，即使性别比与前一政策时相同，“多”出的年长男子到年轻女性中寻找妻子的概率大大提高。（3）现行政策长期不变不利于应对人口快速老化的严峻挑战和实现经济社会的可持续发展。如果维持现行生育政策不变，劳动力资源将从2030的9.59亿萎缩到2050年7.77亿，每年减少近1000万。减少的主要是青壮年劳动力，55-64岁老年劳动者占15-64岁劳动年龄人口的比例将迅速攀升，65岁以上老人和80岁以上高龄老人占总人口的比例也将快速增加，另外老年抚养负担也会成倍增长。（4）十分昂贵的管理成本与政治代价。在现行生育政策不变的方案下，政府用于农村独生子女和双女计生户年满60周岁领取养老奖励扶助的专项财政支出将从2003年的9.3亿增加到2030年与2050年的539亿与1433亿。在二孩政策方案下，这一财政支出在2023年达到157亿的峰值，然后迅速下降到2050年的0.3亿。（5）大量所谓“非法生育”的孩子与人口素质的“相对逆淘汰”问题。

    下面讨论生育政策适当适时调整策略问题。很多同志担心生育政策放宽会出现出生反弹，但经过许多研究证明实施二孩晚育软着陆政策绝不会造成人口和资源环境的失控。在这一政策方案下，我国人口总数在2038年达到14.8亿的峰值后会平缓下降，这一估测是是现实可行并留有余地的。虽然二孩晚育软着陆政策下，我国2030与2050年总人口将比维持现行政策不变情况下多出5.6%与15.5%，但不会造成资源的紧缺和环境的恶化。我国人均水资源从50年代到20世纪末大幅度下降，未来还会下降但速度很慢，到2039年后就会逐渐回升。我国的人均耕地资源也呈现相近的态势。既然我们在过去几十年可以取得很好的发展绩效，对未来我们也应该有足够的信心。

    最后提出政策建议。首先，要逐步平稳地过渡到在适当晚育与生育间隔前提下城乡妇女都允许生二孩。建议一开始就郑重宣布新政策不会再收紧，以大大降低怕政策改变而抢生的可能风险。其次，通过宣传教育与社会经济激励机制大力提倡鼓励适当晚育间隔，对模范遵守生育间隔政策者予以表扬和奖励，对违背者少罚款或不罚款，给予批评教育，但决不要求流产引产。

    再次，要强调尽快启动生育政策平稳过渡的紧迫性。作为政策放宽目标人群的27-30岁二孩生育年龄妇女人数在2008-2013年间处于低谷，然后攀升，到2018年达到峰值。显然，今后五年是启动生育政策调整平稳过渡的极好时机。如果等到5年或10年后再启动，则将与二孩生育年龄妇女人数的高峰撞车，并将累计更多只生过一孩的育龄妇女，极不利于平稳过渡。再者，当前生育政策调整后造成的新增婴儿在20年后进入劳动年龄，正值“人口负债”期，可以大大减轻劳动力资源萎缩与人口老化的压力。而如果等到5年或10年后再调整，新增婴儿在2030年后相当长一段时期内仍然是需要抚养的少年儿童，与那时的老年人口比例迅速增加及劳动力资源快速萎缩叠加在一起，则可谓雪上加霜、悔之晚矣。

卢锋：探讨未来风险对称的人口政策

    人口专家研究结果提示，人口干预如同任何一种政府干预政策，会面临两端风险：干预过度或者干预不到位。解决这样两难问题需要不断借鉴学术界的最新研究成果，在一个风险对称或者平衡的基础上调整相关政策。下面从一个外行角度谈几点观察和认识。

    先看我国人口峰值知多少？答案取决于何时应答。1996年政府发布《中国的粮食问题》白皮书，预测2030年我国人口将达到16亿。1991年世界银行预测我国2050年人口峰值为18.9亿。近年预测观点发生重大变化。晚近发表的包括联合国、国内主管部门、国内外学术界预测结果认为，我国2030-2050年人口峰值绝对水平低值估计不到14亿，最高不超过15亿。假定未来峰值不超过14.5亿，比十余年前官方预测降低近10%，比1991年世行预测低23.3%。

    可见对人口生育行为进行大规模强制性干预，除涉及如何看待个人基本权利以及操作层面复杂问题，还面临未来预测知识准确性风险。我国人口政策实践提示两类风险：一类是50年代错误批判人口学者专业分析观点，导致鼓励家庭生育计划政策出台滞后。另一类则是如果在人口未来下降趋势早已确定背景下，仍沿袭已有政策方针，过度限制人口生育，也会对未来经济社会发展造成不利影响。

    人口学界关于我国总和生育率调查结果和争论显示，第二类风险累积增长是目前人口政策需要反思和评估的问题。专家报告数据显示，我国总和生育率上世纪60年代末处于5-6高位水平，随着国家实行“晚、稀、少”温和管理政策，加上人口演变自身规律，到80年代初已快速下降到3以下。改革开放后该指标继续下降，1990年代初调查统计显示总和生育率已降到2.1更替水平以下。虽然我国进入“低生育率”人口增长阶段早已成为共识，然而总和生育率具体水平如何存在很大差异和争议。

    郭志刚教授提供的我国总和生育率统计和估计11个时间序列数据可圈可点。这些研究结果大体可分两组。一组主要是国家计生委对总和生育率提出的点值（或均值）估计，该指标值1994年以后固定在1.8不变水平上；还有两个利用中小学入学率数据估计，认为我国总和生育率到2000年仍在1.7上下较高水平。另一组包括国家统计局常规调查、人口普查以及不同研究机构和学者调查结果，绝大部分认为近年总和生育率已降到“1.3-1.5”低值区间。

    从几点常识考虑，我认为上述低位结果较为可信。推测某个社会经济指标数值，较多科学调查和研究成果从不同角度提供交叉证据应较为可信。另外国家动员全社会力量进行人口普查所得结果比较可信。常识告诉我们，耗巨资进行人口普查，正是因为普查通常能获得误差较小和比较准确的信息。十多年前农业普查显示我国肉类产量大幅高估，农业主管部门起初以种种理由不接受普查数据，然而最终共识性结论是普查结果比主管部门上报数据更靠谱。

    总和生育率应与很多经济变量指标类似，长期趋势演变更可能采取渐进和相对平滑路径，认为该指标值1994年陡然改变长期趋势并固定在“1.8”点位或均值上看法可信度较低。最后从“人口漏报、人口流动规模更大”角度质疑低位调查结果说服力也不够充分。上世纪80年代就有人口漏报问题，然而国家统计局80年代总和生育率持续下降统计结果被普遍接受。人口流动对生育行为成本收益函数影响，通常会降低而不是提升妇女生育意愿。

    如果我国人总和生育率近年确已降至上述低位结果平均值即约为1.4，假设未来生育率维持不变，十代人后我国人口规模将是目前人口2.8%左右，即不到4000万人口，与韩国目前人口规模相仿！即便采用上述11种统计结果简单平均值1.57，假定总和生育率维持这一水平不变，十代人之后人口会降到1亿多。当然这些模拟结果不会变成现实，然而简单推论有助于提示，总和生育率“1.8”估计值依据薄弱，作为施政前提可能会使人口政策面临越来越高的单边风险。

    经过改革开放30年高速发展，我国现实经济环境与中共中央发布提倡一孩公开信的1980年比较已发生实质性变化。已有经验证据显示我国严控人口生育政策两端风险天平可能早已显著变动。依据与时俱进方针和风险对称思路，却是需要科学评估允许二孩政策可行性，并对人口政策进行适当务实调整，从而保证我国在实现“两个100年”远景目标时，人口规模更加合理，人口结构更有活力，我们民族更加兴旺发达。

 

（沈可 整理）