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路乾：都江堰柳街镇确权实践
之前几个流转案例都提到了确权的重要性。实际上，当财产没有流转时，财产没有市场价值，没人会关心财产到底是谁的，财产的权利界线也因此是模糊的。然而，一旦财产开始流转，有了市场价值，大家就都想争夺这个市场价值，在权属不清的情况下，农民的权益就可能受到侵犯。那么，如何保护农民的权益？为了避免流转给改革带来风险，成都市于2008年开展了产权制度改革，给农民的土地、房屋进行确权、登记、颁证，给农民的财产权利以清晰的、合法的表达。可以说，确权是流转的基础。
产权制度改革的第一个试点是都江堰柳街镇。2008年3月份，柳街镇鹤鸣村村民领到了《中华人民共和国房屋所有权证》、《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，《中华人民共和国集体土地所有权证》和《中华人民共和国集体土地使用权证》。然而，确权工作是复杂的。农村的土地和房屋经过多年的变动，边界已经模糊，要确权不是一件容易的事。下面我结合柳街镇的确权过程，介绍一下确权中的一些困难和柳街镇的实践经验。
确权工作分为测绘、户调、校对、公示等几个阶段。测绘就是画图和量度，把地形地貌，土地的方位、形状在图上勾勒清楚，把土地和房屋的面积测量清楚、把房屋的结构搞清楚。建国六十年来，我国还没有一套真实的、完整的土地数据资料，这给确权工作带来了困难。首先，农村有一套土地的台帐面积，这个面积 是上交农业税所采用的面积。由于要上税，台帐面积一般比实际面积小30%。其次，台帐面积根据耕地的产量分为三等九级。同样的台帐面积，产量高的田实际面积小，产量低的田实际面积大。如果按台帐面积确权，由于实际面积比台帐面积多，多出的这部分面积确给谁？值得欣慰的是，成都市决定用实际面积确权，这就保障了农民的权益。
确权的第二个工作是户调。户调的第一步是要了解户籍信息。比如，这家的户主是谁，有哪些家庭成员；在这个地区居住的人中，有哪些人享有集体组织成员权。户调就是要搞清楚土地、房屋的实际占有者。确权中发现，我国农村的人口信息也是不准确的：有的人在公安系统里有记录，却没有户口本；有的人有户口本，但在公安系统的记录中找不到这个人；有的人既没有户口本，在公安系统的记录中也没有这个人，也就是所谓的“黑人”。具我们了解，实际人口数据和公安系统的记录相差近10%。这次确权帮助我们把农村的基本人口信息也搞清楚了。
户调的第二步是在户籍信息的基础上，把这块地的实际占有者搞清楚。这不是一件容易的事情。我国的农业政策，在这三十年来有了许多变动。一轮承包、 二轮承包、2003年农业税的取消，都使得土地的占有发生了多次变动。然而，由于没有明确的流转合约或交易系统的记载，很难搞清楚土地的权属。同一块田，张三说是张三的，李四说是李四的。这块田到底是谁的，光靠政府工作人员是搞不清楚的。在这次产权改革中，柳街镇通过选举议事会的方式，很好地解决了这一问题。议事会是由村、组里有经验的长老组成的，他们一般都担任过村庄管理方面的职务，对本村、本组的历史和土地的变动有丰富的知识。由他们组成议事会来调解农户之间的纠纷，农户一般都比较容易接受，这就极大的加快了确权的进度。目前，议事会制度得到了进一步完善，一方面有助于村“两委”开展工作，宣传国家政策，另一方面也起到了对村委会的监督作用。
在议事会的基础上，柳街镇各个村组制订了《村规民约》，把确权中的纠纷以《村规民约》的形式固定下来。比如，从哪一天算起，迁入的人算是集体组织成员，享有土地的权利和流转的收益，哪一天没有这个权利。确权方面的其他纠纷，也用类似的方式予以规定。议事会和《村规民约》完善了我国村级治理结构。
测绘、户调完了之后就是校对，校对包括权属校对和数据校对。村民和议事会要对登记的土地、房屋的方位、面积、权属等等进行核对。如果有问题，重新进行测绘、户调，一直到没有问题才进入公示阶段。
公示中，一是要对权利人（户主）进行公示；二是每户要签署八个无异议声明，包括户主（权利人）签字无异议；本户家庭成员人口数无异议；本户承包地田块分布位置和登记面积无异议；本户自留地面积登记无异议；本户屋（宅）基地面积登记无异议；本户房屋建筑面积登记无异议；本户对本组公示的集体经济组织成员名单无异议；本户对本村、本组公示的集体资产登记无异议。如果在公示期内没有异议，就将公示结果交由相关部门作为发证的依据。通过测绘、户调、校对、公示，就基本上完成了农民的确权工作。
在确权工作中，柳街镇另一个值得学习的经验是发明了现代化的地籍信息管理系统，也就是鱼鳞图系统。明清时代，鱼鳞图曾作为土地管理和流转的依据，极大的方便了地方政府对地籍信息的管理，也方便了土地流转。但是，自建国以来，我国还没有一个清晰有效的记载和管理土地信息的方法。在这次产权改革中，柳街镇采用了现代化电子信息的手段，发明了现代版的鱼鳞图。只要用鼠标在鱼鳞系统中随意圈出一块多边形土地，这块地的权属、面积、地类、四至都可以显示出来。鱼鳞系统极大了降低了确权的工作量、加快了确权的进度。同时，该系统能够清晰的表达有关土地的信息，为土地流转奠定了基础。
在这次产权制度改革和柳街镇确权实践中，我们至少得到两点启示：第一，确权是流转的基础。清晰明确的产权，为保障农民在土地流转中的合法权益奠定了基础。第二，建国六十年来，我国还缺乏对农村基层数据信息的掌握。建立一个类似鱼鳞系统的、完整有效的农村基层数据管理系统是十分有必要的。
邢亦青：农村土地确权的意义和启示
刚刚周老师和几位专家都已特别提到确权这项工作的意义，在此我想简要总结一下在课题组的考察和讨论中积累的对农村土地确权工作的意义的理解。我手中是一张《城市房屋所有权证》，这是从我家里拿来的；如我家一样，在城市里家家户户都有这个证。类似的证在农村的情况如何呢？建国之初，农村也有房产证和土地证，但经过公社化运动等一系列历史沿革，这些证没有了——城乡存在着“有”和“无”的对比。后来一些乡村下发了《城镇房屋所有权证》，发证单位级别低，也很不规范——于是形成了“规范”与“不规范”的对比。而经过确权工作，刚刚路乾给大家展示的“证”，发证单位都是由县以上人民政府或相关政策执行部门，过程也更加规范，这些“证”和相应的“权”也就更具有公信力。可以说，像都江堰柳街镇这样的确权工作，终于在“权证的规范拥有”意义上把城、乡的距离拉平。下面从三个层面来讨论确权工作的意义。
一、成都确权工作中带给我们的直接启发：
第一，确权工作中解决纠纷的办法是：政府只控制总量，具体怎么分由农民自己做主；农村创立以“议事会”为代表的新的村级治理结构。也即，确权的过程与其目标相似，都在“还权于民”；这也伴随着政府职能的转变：由原来的判官和直接博弈人，逐渐转变为规则的制定者与“服务员”。
第二，确权过程中宅基地面积分块处理。目前政策规定（依地区不同）农村居民人均可拥有宅基地不超过30-35平米；但人均实际拥有量却远大于此（柳街镇最新实测的数据为例，人均房占地面积约133平米）。成都市在确权时找到了政策与现实间一个平衡的办法：将现有宅基地的实测面积分为两个条目进行确权。其中政策规定内部分确为“批准农村宅基地”，其余部分确为“其他农村宅基地”，两个数据均记在同一使用权证中。
这种分块处理的启示包括：在宅基地现行的“无偿性”，与“引入经济杠杆的需求”这对矛盾中，可以对“批准农村宅基地部分”保持无偿，而对其余部分讨论收取税费的可能；此外，可以规定“批准部分”使其不可流转，而相应对“其余部分”讨论流转的可能性——这样硬化一部分，软化另一部分，可能是解决“流转带来级差地租与土地集约利用”与“失房的担心”这对矛盾的一个途径。
二、确权的“防御”意义：
我们感到成都实践有一种“倒爬楼梯”的感觉：2003年起成都提出“三个集中”——工业向发展区域集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中——作为城乡统筹或者城乡一体化的核心内容。2008年成都市委一号文件部署“农村产权制度改革”，其中首要任务是进行全面的确权，尤其是要权属明晰到户。总结来看，“三个集中”带来一系列使用方式、分配方式的变动，所有的变动都可能引出问题：现在和以前不一样了，多出的地和房给谁？类似的问题，使这些“变动”的过程很可能变成其他利益主体侵犯农民利益的机会。成都下如此大决心，率先全面推开“确权”工作，是因为确权可以消除“城乡统筹和土地制度改革中的系统性风险”。
确权首先是“清资核产”，把以前的量和归属划清楚；否则我们更不可能搞清现在分配的问题。其次是确立农民的主体地位。要说明它的重要性，只需对胡司长刚提到的自行车的例子稍加改动：如果别人的自行车我拿来卖，我就可能不太在乎；但如果我自己卖自己的自行车，就会比较在意。土地也是同样的道理：农民的地由政府来考虑如何卖，如何处置，有时候总不免有“我卖别人东西”的感觉。与其如此，不如把这个东西的权利直接给农民，让农民自己去卖自己的东西。换句话说，确权是把“政府思考如何保护农民”的现状部分地变到“让农民有权自己保护自己”；这样在某种程度上为农民提供了系统性的保障，为改革加上了保险阀。
三、确权更加积极的意义：
确权不仅具有防范风险功能，还会有一系列积极的意义：确权给了农民“权威、合法、抽象”的权属表达。首先是“止纷定争”，使人们的精力都投入到生产生活中；其次，这种表达使远距离对资源的拥有及取得收入成为可能，这在如今大量农民离乡进城务工的背景下尤为重要，使他们不必担心他们拥有使用权的土地或其带来的收益因自己的离开而被他人侵占。
确权更重要的意义是协助“广泛的流转”：都江堰房管所门前有一个横幅，“农村产权制度改革确权是基础，流转是核心，配套是保障。”确权实际上不仅是在保护交易，而且还在提供新的更广泛的交易机会。没有正规的权属表达，我们也可以进行交易，但常常仅限于很小的范围，熟人之间，很难找到更好的“价”，也很难提升一个村庄的经济总量。而有了正规的权证与保障体系，相互不认识的经济参与者，即使不见面，甚至有不同的文化、国籍、语言，也可以放心地广泛参与到交易中。这样看，也许确权并不是流转的前提，但它却是“广泛流转”的前提。而更好的释放土地级差收入，更多引入资本，扩大农村经济总量，都有赖于更广泛的交易可能性。最终达成的也便是资源更有效的配置，资源更集中的利用。
当下的金融危机，政府拨了4万亿做基础设施投资。而确权这项工作，非常复杂、琐碎、艰难，也需要政府去推，并需要大量的人力物力。但这些花费并不是没有价值的，因为它是一种无形的、抽象的建设，是“社会主义市场经济制度的基础设施投资”。这包括很多方面涵义。第一，它是建国60年第一次全面推进的“清资核产”工作；第二，它是从权利上提供城乡公平的起点；第三，它是这次报告中提到的，围绕土地问题思考城乡统筹的基石；第四，它是提供广泛公共服务的落脚点——如果有一个不动的土地、不动的资产，和人民联起来形成服务网络，公共服务就会延续下去；第五，它同样也是未来财税体系的支撑：只有先确定权利，才可能正常进行财税或补贴。
当然，成都市确权工作中也存在一些问题：首先，实测与确权的关系应该清楚——先测清楚再确权。其次，工作中出现了部分按台帐确权，或者“确空权”的问题（报告里已有详细讨论）。第三，现在很多农民对确权之后流转可能性的意识没有跟上，应该在确权的同时，让农民的意识跟进，使农民知道他们的住房和宅基地跟自留地一样有价值，甚至更有价值。当然，这种意识的传播，在政府之外，更需要媒体、社会大众作为媒介。总而言之，确权要做的扎实，这样才能充分更发挥其意义。
最后需要强调，确权操作中的问题绝不会掩盖这项工作的重大意义，或影响我们对这项工作的肯定。全面地推进确权工作，将为我国土地制度深层改革与城乡统筹建设奠定制度性基石。
（路乾、邢亦青、洪浩整理）
