2009年6月24日，北京大学国家发展研究院在朗润园举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员向大家汇报了调查报告主要内容，并邀请了多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报将报道发布会第四部分：《全面改革征地制度的思考》的内容。本部分有两位报告人发言，分别是北京大学国家发展研究院李力行教授和研究生谭力同学。

李力行：改革征地制度与税收转型

前面各位的发言已经描述了改革征地制度的必要性以及改革征地制度对农民有什么样的好处。然而，改革征地制度所面临的主体还是政府，尤其是地方政府。如果改革对政府来讲没有好处只有坏处的话，那么这样的改革是不可行的。所以下面我从公共财政的角度来讲一下改革征地制度所面临的税收转型问题。

我们观察到，中国现在城市化的推动力是以“征地-卖地”为特点的土地财政。政府通过垄断力量低价从农民那里拿到地，高价出让出去，形成的土地绩差收益成为城市化推进的动力。征地制度改革就是要剥夺政府的这种垄断权力。这无疑会使得土地财政大幅萎缩，那么地方政府愿意吗？如果地方政府不愿意的话，我们改革征地制度就只能是一个“乌托邦”。要使征地制度改革在地方政府层面可行，需要在财政收入方面有所弥补。很重要的一点，就是要以对占有土地、房产等资源进行普遍征税来替代现有的土地财政。另外，地方政府获得的土地级差收入也用于地方公共支出，土地财政的缩减会造成公共支出的减少，政府公共职能能否完成也成为一个问题。因此，地方政府公共职能也需要转型。例如蛟龙工业港就是一个例子，在4平方公里内，污水、学校和基础设施都由民营的蛟龙工业港提供，政府不用操心这些公共职能的履行。

下面我先介绍一下现有征地制度下土地财政的特点。第一，一次性的土地出让收入远远超过常规的土地税费，比如土地增值税。第二，在这种情况下，地方政府缺乏节约用地的经济动机，因为它只有通过不断征地、卖地才能获得土地出让收入，而不会在意小量的正规的土地税费。第三，于是就出现了摊大饼式的城市发展方式和低密度的用地模式。蛟龙工业港正是被这种低密度的用地模式给逼出来的。现有的土地税费制度则有这样一些特点。第一，土地税费多是在流转阶段征收，而不是在持有阶段征收。这相当于在资产交易的时候需要税费，持有则不用交。第二，所以这样的制度不鼓励流转，从而不利于资源得最优配置。我们知道，资源要多交易才能获得有效的配置，让愿意出价高的人去使用。第三，地方政府需要通过征地、出让来获得一次性的土地税费收益，缺乏来自于房产、土地的稳定税收来源。

与现有征地制度下的土地财政和现有土地税费制度相对的，也就是我们认为的改革方向是财产税，或者说叫不动产税。它的特点是能够提供稳定的税源，因为它是对房产、土地的占有进行征税。同时，它可以起到鼓励地方政府提供良好的公共服务的效果，因为地方政府需要吸引人们来使用本地的财产和资源，才能获得税收，这也就是公共财政学里面常讲的“以脚投票”。在鼓励地方政府提供良好公共服务的同时，财产税当然也促进了资源的优化配置，因为占有、使用房、地的人需要交税，所以不愿意让这些财产闲置，会出让给更能有效利用它们的人。

现在如果要征收财产税会遇到两点困难：一是权属界定不清，没法普遍征收，很难达到公平性。二是缺乏独立的评估体系。在具备完善评估体系的发达国家，会按照房屋等不动产价值的百分比进行征收。通过国际比较可以看出，中国的财产税在整个税收中所占的比重偏低，尤其是在地方政府税收中所占的比例偏低，另外经常性税收在财产税中的比例也偏低。

税制改革的大方向包括：一是简税制、少税种、宽税基、低税率、严征管，宽税基是要对土地、矿产、房产等资源普遍征收。二是对占有征收替代对交易征收。三是完善评估业，发展独立的评估体系，对土地和房产价值定期做出评估。四是合并相关土地房产税收，设置统一的财产税种。五是财产税应该全部留给地方享有，使他们有动机提供良好的公共服务。

以上讲了面上的大思路，下面就以成都为例来具体看看转型的过程怎么实现。先看看现有的状况。成都在2005—2007年土地出让纯收益分别是155亿，190亿和421亿，考虑到2007年是房地产高峰期，因此正常的土地财政规模应该是200亿左右。同时，政府承担了所有的公共职能。我们提出，向全面财产税过渡的转型可以分三步走。第一步是小幅度减少征地，同时大力推进征地利益分配的改革。成都提出在未来五年每年整理100万亩的农地和9万亩农村居民点，这样通过占补平衡和挂钩指标可以收入近100亿元成为返农资金。第二步，也就是在中期，大幅减少征地，转向以财产税为主的地方财政。框算一下，如果仅对建设用地每平方米每年平均收取2元地产税，那么每年可以收入50亿元；房产方面，仅对城市房产征收每年1%的房产税，只要有1亿平米的持有量，每年就可以征收50亿元。两部分相加就可以获得近百亿的收入，可以抵消土地财政收入的削减。与此同时，需要对集体建设用地的流转合理征收税费。成都基于锦江模式的经验，已经提出了对集体建设用地征收相应基础设施配套规费。这是对突破征地制度的尝试规范征收税费的例子，可以起到维持政府收益的效果。同时，政府让出部分公共职能，这样财政压力减少。另外，地方政府还可以用未来数十年的财产税收入作为抵押来发放地方债进行过渡。第三步，也就是在长期，征地范围严格限于公益用地，彻底告别卖地财政。如果财产税收能达到韩国的水平，也就是GDP的3%的话，那么按2007年的水平，每年可以获得150亿元收益，这样可以基本替代原有的土地财政。

当然，税制转型可能碰到很多问题，要注意平衡各方利益，包括地方政府的利益和房产、土地占有者的利益。但是这样的转型总要开始，可以由某个地方先行试验，这也是我国渐进式改革的成功经验。成都是我国统筹城乡综合配套改革试验区，最近获得了国务院批准的财税改革试验权，应该在此方面做出积极探索。

谭力：从法外到法内：改革动力学

前面发言已经分层次介绍了成都实践各方面内容。我们看到成都的实践是逐步推进的：从土地制度的改良，如土地挂钩和村庄整理，到突破征地制度，如三道堰和蛟龙工业港的案例，再到改革征地制度，如联建和锦江的“招、拍、挂”，一环扣一环，真是精彩。我们不禁问：如果这是一场变革，那么改革的动力到底在哪里？改革的推动力是什么？又给我们什么启发呢？我在这里做一些尝试性解读。

我们思考和观察的起点是国家的征地制度，它是一种行政配置和市场配置的混合体，简单来说就是政府低价拿地然后在二级市场高价卖出，在其中获得巨大级差土地租金。我们不否认这种土地财政为政府快速有效提供公共产品，例如基础设施，提供了相当大的便利，我们也不否认征地制度在国家建设中所做出的巨大贡献，但是问题是，经济在发展，社会在变化，如果法还是依然不变，那就一定会暴露出相当的制度漏洞。而征地制度正是一个典型。

在征地制度下，拿的地是一次性拍光，是存量，花出的银子却是流量，两者不能配比，当财政不够用时，政府有很强的动机再去拿地；再加上拿地容易，两头一夹，城市就拼命的摊大饼，结果土地的集约利用远远不够。其次，拿地容易换句话说就是侵犯农民容易，这就造成了大量的失地农民上访。而农民之所以还能“有理有据”的上访，那是因为大部分征地根本就不是因为“公益性”。既然不是公益项目，凭什么征地？

当然，主刀的政府如果能够很好的分配这样大一个土地租金蛋糕，也许事情也就这么罢了。可是这就像砍掉自己的手臂，好难！既然你政府分不好，好，农民的逻辑就是：你干不好，我干行不？于是就拉开轰轰烈烈的集体建设用地入市的行为：先有南海和昆山之例，后有各地小产权之火，偌大一个法外世界开始形成。可是农民干也有好多麻烦：法外的入市行为没有相应法律表达，没有相应法律承认，如前面确权所提到的，这就大大加大了资本流转的成本，限制了资产流动的范围。更要命的是，只要是法外行为，就意味着有随时被消灭的危险。正是在这样的背景，为了延长存活以及享受收益时间，一部分具有经济上合理性的法外行为就一定会想尽办法保护自己，让自己哪怕是看起来合法。而这恰恰是事实的关键：一个事件一旦具有合理性，即使发生在法外，就有了最坚实的生存基础，就会想尽一些办法“合理换合法”，以延长存活的时间。而这些基层的呐喊恰恰就是改革最强的发动机。

在我们的调查中，总是不缺乏这样的例子。最浅层次的合法化是“更名换姓”。例如三道堰镇小产权楼盘就打出“乡村酒店”的牌号，一个“乡村酒店”的词就规避了至少在名字上涉及小产权的危险。还有三道堰镇开发商都不叫“开发商”，一律“建筑商”。蛟龙工业港的卖厂房不叫“卖”而叫“代建”。合法化的第二个层次是“向法内制度看齐”。例如三道堰镇就请西南交通大学作了整体规划，蛟龙工业港也规划得井井有条，俨然一个小城镇。什么意思呢？就是说你法内怎么做，我也怎么做，这样至少在这一点上你不能拿我说事。

但是这些都还是浅层次的，真正有意义的合法化尝试来自于地方政府所赋予的地方性合法化。法外的世界努力追求政府支持很容易理解，可是政府为为什么会介入呢？这里有很多原因，不过从我们的观察出发，一些原因是有启发性的：例如在三道堰镇的“建房兴镇”之路中，一方面旧城改造要钱，另一方面财政内的征地资金远远不能到位，甚至就到不了位，怎么办？还有蛟龙工业港的案例，政府的招商能力就是不如蛟龙，如果蛟龙没有办得红红火火，税收哪里来？条条政府征服管着土地，现有征地制度又把潜在的经济能量压制，可块块政府可管着人民，“穷而生变”，于是逼出这样一条地方政府介入的道路。而一旦有了地方政府的支持，合理化的行为就能够生存得更久，从而能够在一个比较长的时间里改善各方利益主体的福利：三道堰镇人气聚集了，镇的经济发展了；而蛟龙工业港的中小企业也能安心生产，而不用担心厂房被拆。

那么到现在为止，我们看到怎样一个图画呢？下有农民单干，中间有地方政府支持，于是中国就出现了一个巨大的法外世界。怎么办？当然最简单，政治风险最小的做法是“收编”，也就是把法外的世界想办法纳入原有体制，例如三道堰的小产权问题就是通过挂钩解决，蛟龙工业港也是占了年度内的用地指标。可是问题是那么大一个法外世界，原有体制消化得了吗？能真正解决问题吗？更重要的是，如果都用事后调规的办法来解决，规正的成本是相当高的，举个例子，三道堰小产权房要规正就少不了房屋质量再检查，这可好麻烦!更别提事前的寻租和猫腻。既然这样，我们接下来该怎么走？

大家常常谈和谐，可是和谐不是说大家没有矛盾，而是说存在足够灵活的机制去解决矛盾。很难想象一部好的法律能把那么多国民都排除在正式法律框架之外，说你们都是违法的。如果我们的法律总是“法不责众”，是不是说明法本身就有问题？既然法有问题，就改法吗，建立新体制才是可行的出路。而成都经验的最难能可贵之处就是让合理的事情一开始就合法化框架，从而趟出一条集体建设用地直接入市的合法道路。先确权，消除改革的系统性风险，然后再合法流转，减少规正的成本，这两大步，正是成都实践最值得称道的地方。而联建和锦江集体土地“招、拍、挂”正是这样两个典型的案例。

当然，“同权”的实践不是没有问题，从现有的观察出发，以下几点值得指出：首先集体建设用地入市完全学国有土地的制度不一定是可靠的，国有土地流转制度本身就有不少缺点，怎样建立一个更好的集体土地流转制度是对行动者的挑战。其次，土地的供给者是谁？农民还是集体？如果是集体，如观察所反映的，怎么保证集体不再侵害农民的利益？其三，82宪法和“缩小征地范围”的矛盾。82宪法规定城市土地国有，十七届三中全会又指出“逐步缩小征地范围”。历史的经验是中国的城市化还远远不够，也就是说城市还在扩大，如果征地缩小，空出的部分谁来补？现实来看只能是集体土地，可是如果真是集体土地，集体土地在城市又与宪法冲突。这个问题反过来也是一样，如果坚持宪法，又怎么缩小征地范围？更重要的是，城市是实现级差地租的地方，地是我农民的，我凭什么要把这个位置让给你政府呢？最后，也是改革的难点——政府的职能转变，主要包括三点：第一条是集体建设用地市场本质上要求是竞争的，政府怎么从垄断的征地制度下转型，当好服务者的角色？其次，如周老师在总报告中提到的，集体建设用地市场和征地制度的并存将使中国的土地市场形成一个“双轨制”，这种制度大家并不陌生，减少这种制度的风险对大家将是又一个考验。最后如前面李老师所提到的，征地制度缩小，土地财政也必须缩小，可是政府也得过日子啊，而且不仅要过日子，还要继续改革，怎么让政府在运行中转型，的确也是个大问题。

我们衷心希望成都和其他各地实践能为这些问题带来良方，为这些困难提供可行的新的解决方案。最后还是那句话：“问路，然后行动者创造制度。”

 

（李立行，谭力 整理）