访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
随着中国经济的高速发展，绝对贫困正在不断减少，但是绝对贫困的减少情况存在着地区性差异；相对不公平程度或者相对收入差距呈不断上升趋势，绝对不公平程度或者绝对收入差距同样呈不断上升趋势，其中无论是相对水平还是绝对水平，城乡之间也存在着较大差异（农村地区的相对不公平程度要高于城镇水平，但是农村地区的绝对不公平程度要低于城镇水平）。在旧的社会保障体系网被打破之后，贫困阶层已经或者正在不断形成，从而赋予“低保”问题政策意义。
在民政部的主导下，中国“最低收入保障”政策自1993年在上海推行以来发展迅速，“低保”政策的目标在于为那些收入低于一定水平（低保水平线）的城镇登记家庭转移一些支付，来减小受保家庭与低保水平线之间的差距，从而在全社会达到最低收入水平的保障。从现有文献来看，至少仅就其对贫困定义而言，“低保”政策旨在并且消除贫困，那么，这项政策或者项目在现实中的实施效果如何？
在研究转移支付中的目标定位的过程中，有两个问题是最具普遍性和最为重要的：对政策实施的行为性反应和定位效绩测度。对于第一个问题，从现有文献来看，“低保”政策实际上有很高的边际税率效应，这会导致逆向工作激励以及消减扶贫效果，在理论上，旨在填补贫困差距的“低保”政策意味着相当高的获益撤销率（Benefit Withdrawal Rate, BWR）。我认为地方行政人员可以采取很多方法来降低“低保”政策的高税率效应，从而避免逆向激励，而研究报告指出这种情况也是确实存在的。
对转移目标定位效绩的评估存在很多测度方法和工具，“低保”政策目标是能够将政策影响面扩大到整个贫困阶层，但是目标定位的效绩却往往和政策影响面成反比，同时，对目标定位的精准度要求越高，成本也就越高。我们分析了现有文献中的测度工具，并分析了这些工具与“低保”政策在减少贫困方面的效绩之间的关系。此外，我们认为，基于调查的收入数据可能存在问题，因此，我们采取了一种新的方法：即用潜在收入（latent income）作为分析对象。
我们建立了一个测度潜在收入的模型，模型的被解释变量为无法观测的、潜在的收入变量，解释变量为可以观测到的收入变量和其他一些反映收入测度误差因素的控制变量，将收入低于低保水平线的家庭定义为参与家庭，对于单个家庭而言，参与到“低保”项目中来的概率是低保差距（DB gap）预期比例值的严格递增函数。控制变量包括地区差异变量，例如可以影响到生活水平的区位因素，城市差异因素。利用的国家统计局2003年4月份的家庭调查数据分析，发现随着人均收入的提高，低保参与度不断降低；控制收入变量，居住条件较差的家庭、户主就业条件较差的家庭，更有可能参与到“低保”项目中来；控制收入变量和家庭条件变量，大多数城市的低保参与度都低于北京市。
由于面板数据较难获得，因而对行为性反应的分析无法进行，但是我们可以对获益撤销率（BWR）进行估计，进而分析“低保”政策对家庭的反应行为。多种方法的估计结果显示，BWR值远远低于0.5，这意味着较低的边际税率效应，也就是说，“低保”政策并没有造成严重的逆向激励问题。
对多种目标定位效绩的测度工具进行了实证分析结果显示，就国际范围来看，“低保”政策是现如今定位效绩最好的政策项目，但是，“低保”政策的政策影响面和作用效果却与目标定位效绩成反比，“低保”政策距离其致力于保障全民最低收入的目标还有一段很长的路要走。
基于调查的收入数据存在着很多测度误差，那么，通过改变界定受保资格标准，例如对稳健性的倾向分数测试和主观福利测试，我们发现，无论是从倾向分数还是主观角度来看，“低保”政策仅仅覆盖了很少一部分应该受到政府转移支付的家庭。
我们认为，政策影响面在城市变量上的方差较大，但是大多数目标定位效绩变量与政策影响面之间的相关度并不大，我们在解释时，目标定位效绩测度工具主要是关注了受保资格，而非受益面的大小。此外，越高的低保支出，会带来较高的政策影响力度，“低保”政策推行初期会给非贫困家庭带来较多福利，而贫困家庭则受益较晚，而且是最先承受收缩成本的人群。
“低保”政策的激励效应很低，而不是像现有文献和理论所指出的那样高；“低保”政策较好地避免了给与非贫困家庭以受保资格，而政策影响面则是“低保”政策面临的最大问题；大约有3/4的低于水平线的家庭没有得到“低保”政策的支持，同时，就低保水平线而言，“低保”政策仅仅覆盖了大约八分之一的总收入差距；在理论上，“低保”政策可能消除贫困，但是在实际上政策影响面不大。
在目标定位效绩分析中，基于调查的收入数据存在着很多测度误差，即使经过一些对稳健性测试的处理，也还是有大约一半的有受保资格的家庭不能享受到这项政策带来的福利；迹象显示，相对于暂时性贫困而言，“低保”政策项目对于长期性贫困的作用更好，这在某种意义上妨碍了“低保”政策作为社会保障安全网的作用。
目标定位效绩和贫困降低状况在不同城市之间存在着很大差异，目标定位较好的城市的影响面较小，分析发现，只有一个目标定位效绩测度变量和政策影响力之间存在着显著的相关关系，为了提升“低保”政策影响力度，政府不能像以前那样继续将精力仅仅放在对贫困人群的完美覆盖上。
（张展整理）
