【朗润•格政】地方债论坛系列简报之一

 

简报2013年第054期（总第1086期）

 

背景简介：2013年12月20日，北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇教授与北京大学国家发展研究院黄益平教授的演讲内容。

观点摘要：以目前中国的经济发展形势和财政实力而言，化解地方政府债务并不是特别大的问题。地方政府债务的根源在于地方政府的政绩观与财政体系不健全。“分税制”在很大程度上有退化为“分钱制”的迹象。地方政府依赖于上级转移支付，缺少长期打算，没有作为独立主体负起应有的责任。

地方政府债务的风险在流量而不在存量。地方政府债务的根源在于地方政府的公司化行为及其软预算约束。结果就是，不论是借钱的人还是借钱给他的人，都没有真正考虑借钱人的资产负债表。财政改革与政治改革是从根本上化解地方政府债务风险的必要步骤。

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高培勇：地方债根源在于政绩观与财政体系不健全

社会各界对于地方政府债务问题的关注由来已久。近期召开的中央经济工作会议特别提出，要把短期应对措施和长期制度建设结合起来。这是化解地方政府债务风险的必由之路。其中短期应对措施是指控制当前地方政府债务规模。

以目前中国的经济发展形势和财政实力而言，化解地方政府债务并不是特别大的问题，尽管对其规模有不同的估计。关键的问题在于，即便把当前积欠的地方政府债务清理干净，由于产生问题的根源仍在，还会不断产生出更多的地方政府债务。因此，短期应对措施和长期制度建设相比较，有必要更多的围绕长期制度建设来讨论。

地方政府债务之所以发展到目前的地步，主要有两个方面的原因：一个原因是地方政府的政绩观，另一个原因就是地方财政体系不健全。

先看“唯GDP论”的政绩观。总结中国过去30多年的发展道路，不难发现，地方政府的竞争是经济发展的一个动力，而地方政府竞争的主要形式是招商引资、投资拉动。地方政府在招商引资、投资拉动上所采用的办法大体经历了几种不同形式，可以概括为几个阶段。第一个阶段是从改革开放之初到1994年，这一阶段招商引资的办法主要是滥施税收优惠。第二个阶段，1994年财税改革大体上把税收优惠的闸门关上了，随后地方政府开始通过乱收费获得资金，进行基础设施建设，甚至对外来投资者包建厂房。第三个阶段，1998年开始税费改革，并在2000年之后有了突破性的进展，乱收费的闸门又被关闭了。比如农民手里都有一个“护身符”，纸条上罗列的收费项目可以交，其他的不用交。这时地方政府开始通过卖地的收入实施招商引资。第四个阶段，2008年左右中央采取了一系列新的措施，对土地出让金的使用进行了规范，但之后由于受到国际金融危机的影响，全国全力保增长，各种地方政府融资平台就产生了。从这个角度回看的话，如果把地方政府债务区分成规范型和非规范型（规范型指的是中央批准的债务），非规范型在过去的30多年中演化出了不同的形式。地方政府债务只是问题的表象，根源在于地方政府的政绩观，与地方政府招商引资、投资拉动的发展思路直接相关。

再看地方财政体系的不健全。1994年开始，我国开始实行分税制，这是决定中央与地方财政关系的基础框架。分税制从字面讲来源于联邦财政制，但我国在历史上一直是大一统国家，是单一制。在单一制下，税收的立法权是不能下放的，因为税收立法权一旦下放，就不是单一制，而是真的联邦制。在税收立法权不下放的条件下，实行分税制，等于是分级财政管理，这也走出了纯粹单一制的固有模式。我国在财政联邦制和单一制之间走出一条中间的道路，可称为有中国特色的分税制。

这样的分税制在执行过程中走了样，具体表现在两个比例关系上。第一个比例关系是中央财政收入当中只有30%的资金用于自身，剩下的70%的资金都是作为转移支付或税收返还再交给地方政府。第二个比例关系是在地方政府收入的60%是自己组织的，其余的40%要依赖于中央政府的转移支付和税收返还。

这些现象体现了两个问题。其中一个问题是，“分税制”在很大程度上有退化为“分钱制”的迹象。在1994年之前，我们的财税体制基本上都是分钱制。在1994年之后，我国开始实施分税制，把收入的来源划为中央税、地方税、中央地方共享税，并确定了分成比例。如果分税制得以严格的实施，可以达到分事、分税、分管的效果，但在执行过程中总会遇到很多被称作中国国情的特殊因素的阻碍，总是需要做适应性调整，调整的时间长了，体制就走样了。比如说，分税制最重要的特征就是财权与事权的匹配。当财权不能确定下来的时候，应对办法就成了用财力去匹配；当事权也不能确定下来的时候，又把事权退化为支出责任；最终退化成了财力和支出责任之间的匹配。这样就从两权层面的匹配退化成两钱层面的匹配。

另外一个问题就是，地方政府的大量资金依赖于上级拨款，导致地方政府缺少长期打算，不会把会自己当作一个独立的行为主体负起应有的责任。一些地方政府出现了“打酱油财政”的迹象。所谓“打酱油财政”，简单的来讲就是“给什么钱办什么事，给多少钱办多少事”。这样一来，地方政府就像需要管束的孩子，一不留神就要淘气。如果真的实行一级政府一级财政、每级政府都负起自己责任的话，地方债就不会演化到今天这样的情况。

地方政府债务的两个根源（政绩观与地方财政体系的不健全）都要作为长期制度建设的重要着眼点。十八届三中全会对于这些问题都提出了一些新的说法、做出了一些相应的部署。从长远看，长期的制度建设已经提上了议事日程。

 

黄益平：化解地方债风险关键在于预算约束硬化

关于地方政府债务，有三点看法：一，地方债务风险在流量不在存量；二，地方债务的根源在于地方政府的公司化行为及其软预算约束；三，财政改革与政治改革是从根本上化解地方债务风险的必要步骤。

第一、地方债的问题不在存量而在流量和现金流。目前看来，地方债是可以解决的，但问题在于如果地方举债的行为不能得到改善，最后终将会酿成巨大的债务风险和金融风险。

之所以说存量不是问题，有几个方面的考虑。首先，中国的政府债务负担与市场经济国家的政府债务不完全是一个概念。关于中国现在的整体债务状况，有各种各样的估计。中央政府债务占GDP的比重相当低。如果把所有隐形负债（地方融资平台的债务、铁道部的债务、银行潜在的坏帐和养老金缺口等）放在一起，总负债大概相当于GDP的100%。这个比例和美国的数据（100%左右）、日本的数据（200%左右）不完全是一个概念，这些国家也没有完全计算清楚养老金缺口到底有多大。中国这个数据和他们相比可能有所高估。

其次，中国政府的资产负债表总体上来看还是处于一个比较健康的水平。很多人以为政府负债就是借了钱花掉了，实际上中国政府借的一大部分钱是为了做事情，比如修桥修路。初步估算，我国国有净资产总值远远超过GDP的100%。

当然，资产负债比健康并不一定意味着就能避免债务危机，因为债务危机和金融危机有时候不是资产或资本金出问题，而是因为流动性出问题。流动性应该是地方政府融资平台需要特别关注的地方。考察800多家地方融资平台，就会发现至少有2/3难以现金流来支付债务利息。当然，如果平台主要是做长期基础设施投资，短期内现金流不能支付债务利息是可以理解的。但如果这样的平台数量过大，就应该引起高度警惕。

第二、地方债的根源在于地方政府公司化和预算软约束。很多人认为，地方政府的财权和事权不匹配，所以导致了债务风险。但这可能只是一个表面现象，更深层次的原因包括两个方面。一个是地方政府的公司化行为，就是指地方政府做了很多公司应该做的事情，直接介入到经济活动当中去。地方官员忙着招商引资，发展经济，好处是GDP增长很快，但也导致了很多问题，影响了其他经济主体的经营环境，同时也影响了政府本来应该提供的公共服务。

另一个也是更突出的问题就是地方政府的软预算约束。软预算约束的含义就是借的钱不一定要自己来还。这个问题导致的结果就是，不论是借钱的人还是借钱给他的人，都没有真正考虑借钱人的资产负债表。这是最根本的问题。有一些特别注重城市建设的地方官员，很受老百姓的欢迎，也得到了很快的升迁，但是留下了一笔烂账，要很多年才能解决。从银行的角度、从资本的角度看，把钱借给地方政府还是很划算的，因为他们都相信这个账最终会由中央还上。软预算约束在这种情况下的确是非常难解决的。

第三、预算约束硬化才能从根本上化解地方政府债务风险。财税改革的一个焦点在于要不要给地方政府更多的财权，或者是将一部分事权收到中央。这些讨论的重要前提就是地方政府的软预算约束问题得以解决。否则，以后的后果可能比较难预料。官员考核不唯GDP论是一个很重大的改变，但对于解决软预算约束问题恐怕还不够。即使在一个完全民主化的社会，地方政府也有增加开支的冲动，这可说是一种“天性”。

化解地方政府债务风险，有三点做法值得考虑。第一，还是应该延续渐进改革的做法，避免一步把所有地方政府融资平台推落悬崖。第二，化解风险，关键是硬化地方政府的预算约束。以后市长、书记离任不但要做财务审计，更要做地方政府资产负债表审计。第三，需要同时推进配套的行政甚至政治改革。地方政府相对独立，甚至面对破产风险，投资者才会真正考虑投资风险，才有可能真正硬化地方政府的预算约束。

综上，现在要进行财税体制改革，要推进市场化和新型城镇化，都需要改变地方政府的行为。政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业。政府不要做企业，政府也不要替代市场。政府要有比较透明和比较硬的预算约束，关键就是有多少钱做多少事。

 

（张晓玉整理、唐杰修订）