改革开放40年中的管制改革：一个制度经济学分析

张帆

背景介绍: 2018年6月21日，北大国家发展研究院举办第125次【朗润•格政】讲座。本次讲座以“改革开放40年中的管制改革：一个制度经济学分析”为主题，邀请张帆教授分享他的见解。本文根据张帆教授在讲座的发言整理。

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改革是制度的重新安排，是一种制度变迁。在政府主导的经济中，创造出一个市场来，这是我们过去40年做的最主要的事情，这个市场给经济带来了激励，因此创造了经济增长的奇迹。相应地，政府管制也经历了由计划经济下的管制向市场经济中的管制的转化。

我们把管制定义为狭义和广义的管制。狭义的管制是市场经济下政府对微观经济活动的有限的特定的干预，与法律和宏观政策的干预不同。狭义管制分为经济管制和社会管制，前者是对自然垄断的管制。自然垄断指随着产量的增加平均成本下降。在自然垄断情况下，社会就应该把生产交给一家企业来完成，即管制进入，同时政府需要管制价格，例如铁路、电信等行业。自然垄断往往与网络和巨大的固定成本相联系。社会管制是对所有行业某一方面的管制，例如，对环境、产品质量、工作场所安全的管制，往往和外部性联系在一起。金融管制兼有经济管制和社会管制的特性。近年来，世界各国经济管制所占比例在缩小，社会管制的比例在增大。广义的管制，指计划经济下政府对经济活动的强制性的干预。计划经济国家与市场经济国家的管制程度不同，但是变化的趋势近似。20世纪30年代，美苏都是在加强管制，70年代很多国家都是在放松管制。

改革是由于两方面原因，一是计划经济本身的问题，主要是信息和激励的问题。二是政治动乱。改革的发生，来自于改革的信念和共识——集体意向性。社会的不同阶层在文革中都受到了不同程度的伤害，因此改革达成了共识，这种共识推动了此后几十年的改革。

制度，按照诺斯的定义，包括正式、非正式制度以及二者的实施，正式制度包括政治、经济制度和契约，非正式制度包括习俗、惯例等。在改革初期，由于交易费用较低，非正式制度的建立往往先于正式制度，很多改革最初是非法的，例如，小岗村的农村改革。改革的第一步是建立市场和创造竞争者，这是一个缩小管制范围和减少管制强度的过程。这可以分为两个部分，第一，逐步放开价格、使已有的市场的自由化，例如改变各种价格扭曲，使已经存在的剩余农产品和消费品市场自由化。这种做法是比较成功的，但是价格双轨制也导致了投机倒把和腐败问题。第二，在不存在市场的需要较大经营规模的领域，创造新的市场和市场活动主体。主要通过政企分开，并对新的市场活动主体不断进行再分割。这是一个人为的模拟市场，在民航、电信等行业都经历的这一过程。要使人为创造的市场主体像真正的市场主体一样活动，就必须进一步解决产权问题。产权改革的总方向时从单一的公有制向多种所有制转变，为经济活动参与者提供产权的保障，把绩效与产权更紧密联系在一起，从而提供有效的激励。

改革过程经历了从人情关系市场秩序向非人际关系化交换的市场秩序的转变。使人们在非人际关系化交换中获益的契约，必须伴随某种形式的第三方实施，政府的作用就是执行第三方实施的职能，这主要是由于政府实施的规模效应决定的。在中国当时的情况下，除了政府，没有别的中间机构能够起到这种作用。在市场经济条件下新型的监管，是为了保护市场竞争的有序进行，既需要制止不规则的竞争，又不能伤害正常的竞争者。很多监管部门是从过去的行政部门转变而来的，由于路径依赖的存在，往往存在监管不足和监管过渡的问题。

对管制问题的经济分析，主要集中于交易成本之上，管制、实施契约等都是以交易成本为基础的。我把把交易成本分为政府交易成本和市场交易成本，把制度表示为政府和市场的相对份额。在完全的政府控制的计划经济中，由于所有交易均由政府实施，政府边际交易成本达到最高。改革使政府交易成本下降，市场交易成本上升。总成本的最低点是政府边际交易成本和市场边际交易成本的交点。

改革过程中存在路径依赖问题，由于改革初期没有其他的中介组织，所以使用政府作为第三方，政府既是参与者，又是管制者，政府和国有企业有千丝万缕的关系，因此存在大量的寻租机会和行为；同时管制机构拥有过度的自由裁量权。目前，已经建立了一套监管规则和机构，但是管制机构的设置和职能缺乏法律支持，存在不同监管机构的职能的重叠。未来，监管机构应当像不偏不倚的第三方一样行事，长期制度的稳定性需要管制者和被管制者的互动，需要非人际交换关系的建立。

管制属于产业组织里面比较接近于实际的领域，在实证方面和理论方面都有很大的研究空间：垄断势力、效率的测定，被管制企业的价格设计，管制机构的设置设计：多头还是单一，改革的制度分析和制度博弈，以及政府的行为模型等都可以作为未来的研究领域。

总的来说，市场化改革是制度的变迁，改革是创造市场的过程，改革也需要新的管制方式，这种管制以保护市场运行的秩序为目的。管制改革利用了旧制度的遗留，这也成为后续问题的根源。在长期，交易费用分析可以作为制度选择的标准和依据。

 

提问环节：

问：金融业的开放程度远远落后于食品制造业等，金融业面临系统性风险管控，以及人民币的国际化、市场化。请问金融市场化的开放时机等理解。

答：长远来看金融业的开放是方向，具体的步骤应该比较谨慎。最近，国际经济形势有很大变化，有很多不可控制的因素，最近不太可能有特别大的动作来进一步开放金融市场。

问：政府对房地产行业的管制的内在逻辑。

答：政府有两个动机，一个是经济增长，房地产有很大的拉动作用；另一个是稳定和风险问题，政府这么多年的政策基本上是这两方面的考虑，在不同的时期可能会有不同的变化。政府的决策是有多个目标的，政府的行为往往是多个目标之间的权衡选择。