最近出台的一揽子宽松政策引发广泛关注并取得初步成效。不过事实表明，需求不足与下行压力已存在多年，宏观政策逆周期调节也已延续多年，为什么仍需追加政策刺激稳增长？笔者认为，近年需求偏弱问题难以根治的重要原因，在于与早先曾面临的几次需求不足比较，目前中国经济处于一种特殊的内外双重失衡状态，需针对现实矛盾及其成因进行系统治理推进经济再平衡，为后续经济高质量可持续发展夯实必要基础。

首先，近年中国经济面临持续下行压力和需求偏弱矛盾。对此最为简单并有权威性的证据，是高层对经济形势的动态研判。比如，2018年年底中央经济工作会议提出“经济面临下行压力”，2019年年底中央经济工作会议指出“经济下行压力较大”，经过2020－2021年经济剧烈波动后，2021年中央经济工作会议针对当时经济形势进一步提出“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，2022年中央经济工作会议指出“三重压力仍然较大”。2023年经济显著反弹，然而正如该年年底中央经济工作会议指出的，经济面临的困难和挑战主要是“有效需求不足”。2024年的《政府工作报告》继续指出“有效需求不足”，7月30日中央政治局会议强调“国内有效需求不足，经济运行出现分化”，9月26日中央政治局会议指出“当前经济运行出现一些新的情况和问题”，同时提出积极取向的一揽子宏观增量政策方针。依据经济学常识，需求不足严重到一定程度就会引致衰退，逆周期调节达到一定力度就属于刺激性政策，推出一揽子增量政策的明显积极姿态和刺激属性，折射出高层判断经济需求偏弱问题仍在持续发酵。

其次，近年宏观调控政策总体表现出积极取向。过去6~7年间，决策层在定调经济增长动力和有效需求不足基础上，相应推出了一系列支持性或刺激性宏观调控政策。以货币政策为例，自2018年到2024年9月24日，各类存贷款利率一共下调八次，存款准备金率也多次下调，货币政策工具变量间歇性下调，体现积极取向与支持性方针。财政政策也总体显现积极取向，表现为预算内支出和广义财政赤字规模趋势性上升较快，如政府的年度债务增量从2015－2017年的年均不到2万亿元上升到近几年的8万多亿元，政府法定负债率从2017年的36%增长到2023年的56%。[[1]]根据国际货币基金组织（IMF）更宽口径的统计，中国的债务率已经达到83%。其他宏观调控领域也不同程度发力，例如政策工具性较强的基建投资领域，虽然疫情期间经历了较大波动，然而从2018年下半年开始总体保持较快增速。

对于近年宏观调控刺激政策的力度与效果，学界和市场存在不同看法，一些研究人员从不同角度分析后认为刺激政策力度有待加强。笔者认为，可得到两点初步判断：一是上述政策在稳增长方面取得了积极成效，二是这些政策未能实质性扭转经济需求持续偏弱的态势。因而需要更深入分析经济增长问题及其成因，在此基础上探讨更为有效的应对政策。

笔者侧重从历史比较视角，观察近年需求不足以及内外不平衡格局的特点。在改革开放三十多年的大部分时间里，中国宏观经济通常面临信贷和投资扩张压力，大多受到经济偏热与通胀困扰，不过经济运行也遭遇过至少四次需求不足困难。

第一次发生在改革开放初期。针对1978年前后经济扩张政策加剧经济比例失调问题，1979年中央实施“调整、改革、整顿、提高”八字方针，紧缩政策对经济再平衡产生积极效果的同时，也导致1980－1981年的需求偏弱情况。

第二次是1989－1990年经济面临总需求不足困难，1989年和1990年经济增速分别回落到4.2%和3.9%，大幅低于改革开放时期潜在增速。

第三次在世纪之交，中国特色社会主义市场经济体制构建后出现了较为典型的总需求不足与通缩紧缩。20世纪90年代中期针对严重通胀的紧缩治理取得成效，然而也伴随某种超调效应，大规模国企改制给劳动力市场派生失业压力，东亚金融危机冲击造成出口困难，内外多重因素叠加导致出现改革开放时期少见的总需求不足，经济低增长和通缩压力延续4~5年。

第四次发生在2008年年底，全球金融危机冲击导致中国出口一度急剧收缩，沿海地区外向经济部门就业形势短期显著恶化，经济面临总需求不足的风险。当时国际环境有利于大国合作应对危机，随着国内实施大规模经济刺激措施，到2009年第二季度经济已快速复苏并于下半年重回高增长轨道。

与上述四次尤其是最后两次开放型市场体制初步建立背景下出现的总需求不足比较，近年需求偏弱与增长动力不足具有多方面特点，并形成新一轮特殊的内外不平衡格局。

一是持续时间更长。在改革开放最初的三十多年，宏观经济的常态是信贷与投资驱动形成的经济偏快偏热和通胀压力。经匡算，上述四次总需求不足的持续时间加总应在12年以内，平均每次持续时间不超过三年。如从2018年算起，本轮需求偏弱与增长动力不足至今已有6~7年，持续时间明显偏长。

二是渐进式下行或“阴冷型”衰退。除了疫情期间出现过大幅波动，相比前几轮供需失衡导致经济显著偏离潜在增速轨道，本轮需求不足并非表现为经济运行一次性剧烈下行，而是通过主要相关宏观变量实际值的缓慢下行与持续走弱得以展开。这个现象具有重要积极意义，显示中国经济具有较强韧性，也说明政府相关部门对宏观经济运行状态和规律认知以及短期调控能力显著提高，在经济短期下行压力出现后能较快识别并采取相应逆周期调控措施，防止经济可能的大幅下跌。不过这一特点在客观上也增加了认识和重视当前新一轮供需失衡的困难，可能会延缓采取有效措施标本兼治需求不足问题的时机。

三是伴随强供给的供需失衡。中国经济供给侧整体处于较为活跃与强劲的状态，不仅在诸多传统制造业部门占据全球主导地位，日新月异的基础设施建设在国际上更是得到广泛肯定。另外，近年中国工业制造业等可贸易部门产业和技术结构出现新一轮升级，在一些中高端领域逐步形成了进口替代和出口竞争力，甚至在“新三样”（新能源汽车、锂电池和光伏产品）等战略性新兴产业也取得领先地位。需求端持续偏弱与供给侧产业升级和竞争力显著提升的局面并存，总需求不足框定在“供强需弱”整体格局中，构成一种极为特殊的总供需关系失衡。

四是顺差增长和外需正贡献。与世纪之交外需萎缩加剧总需求不足以及全球金融危机时期主要由外需波动拖累总需求情况不同，无论疫情期间还是疫情之后出口总体增幅较大，外需对总需求增长贡献较好，问题主要出在内需。2010－2018年外需对中国国内生产总值（GDP）贡献率为微小负数，2019年以来（除2023年外），外需一直对总需求产生正的增长贡献。初步匡算，2024年上半年外需增长贡献率约为14%，8月货物与服务贸易净出口增长近300亿美元，不出意外全年外需仍会对总需求增长产生正的影响。[[2]]不过主要由货物贸易顺差飙升带动的净出口增长，客观上形成中国经济近年出现的新一轮顺差失衡，并伴随外部经贸环境的不利变化。

五是房地产调整拖累内需。近年房地产政策环境转变引致市场深度调整并影响内需。从投资看，虽然近年基建尤其是制造业投资增长较快，然而房地产开发投资大幅回落，导致投资总体偏弱。楼市销售大幅跳水使房地产供应链上下游受到不同程度连带冲击，传导至水泥和螺纹钢等上游建材行业引起产能利用率和价格下降，下游家具和家电行业的消费受到抑制。多年经济低景气度环境下部分地区的财政本来已捉襟见肘，房地产深度调整伴随土地出让收入锐减使这些地方的财政更是面临难以为继的困境，并连带影响“三保”（保基本民生、保工资、保运转工作）目标实现。

六是消费结构性偏弱掣肘内需。中国居民平均消费倾向2024年第二季度为68.7%，显著低于疫情前2019年第四季度的70.2%和2015年第四季度的71.9%。2020年1月到2024年7月中国社会消费品零售总额名义与实际增速分别为4.1%与2.9%，相较之下，2010－2019年年均同比增速分别为12.3%与10.4%，2000－2009年分别为13.1%与11.0%。中国最终消费增长对GDP增速的贡献，从疫情前五年（2015－2019年）的年均4.39个百分点，回落到最近四年半（2020－2024年前两个季度）的2.65个百分点。若进行国际比较，中国居民消费率与总消费率更是长期显著低于同类型经济体。

七是伴随外部新型失衡压力。近年在大国竞争关系演变和中国顺差增长背景下，疫情期间传统贸易平衡领域相对平静的局面已成过去，新一轮外部顺差失衡正在成为影响中国外部环境的一个全局性问题。近年顺差失衡呈现一系列特征：经常账户顺差绝对规模创新高，然而由于中国经济体量大幅增加，经常项顺差占GDP比例仍在2%左右的较低水平。顺差大幅增加主要体现在货物贸易特别是制成品部门，其顺差在2021－2023年的年均规模达到近1.7万亿美元，比疫情前三年的年均9490亿美元增加了7503亿美元。货物制成品的高科技部门顺差增量和增速都显著超过传统部门，中国货物贸易顺差以及制成品贸易顺差占全球顺差比重都大幅提升或创新纪录。上述背景下，美欧不断加大对中国贸易保护主义政策力度，最近新兴经济体和发展中国家对中国发起的贸易争端也显著增加。

多方面因素促成上述双重失衡罕见格局。一是疫情冲击的“疤痕效应”，疫情后的消费倾向显著低于疫情前。二是房地产发展模式矛盾长期积累，阶段性拖累经济增长。三是收入分配结构有待调整，特别是居民收入占比偏低和收入分配差距偏大制约消费尤其是居民消费。四是公共资源长期分配模式的影响。近年政府财政预算收入占GDP比例为26%，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”加在一起占GDP的33%，然而如果考虑国有企业、地方政府税费减免与公共部门固定资本折旧等因素，公共部门总体集中的资源规模以GDP占比衡量应在四成以上，相对比例与主要发达经济体相差无几。

从公共资源分配方式看，长期以来其支配性结构特点是大部分投向供给部门，用于提升产业技术水平和扩大生产能力，支持居民消费能力的投入相对规模较小。因此，当供给能力得到现实拓展和提升后，客观上会与国内消费增长相对较慢产生不完全匹配的矛盾。在经济全球化的开放环境下，有可能通过扩大出口来缓解上述不平衡带来的张力或矛盾，以便保持动态意义上供需大体平衡。然而，随着新发展阶段中国出口规模扩大以及在全球相对比重显著提升，加上中国制造业与出口结构显著调整和外部经贸关系趋于复杂，再利用扩大出口调整上述内生动态不平衡的困难递增，需要重新审慎研判形势并调整政策，应对目前内外不平衡。

上述观察和讨论具有简单清晰的政策意涵，就是需要针对现实内外不平衡及其成因，通过系统政策调整推进经济再平衡。最近出台的一系列刺激性宏观调控政策十分必要，后续需要财政政策不仅在助推楼市与地方财政企稳方面发力，还要与其他政策调整相配合，以便在调节国民收入分配、调整公共资源投向、实质性提振居民消费方面发挥关键作用。另外，还要加快推进户籍制度、农地产权、民企地位等领域面向未来的体制性、结构性改革，从根本上解决延宕已久的需求不足和经济下行压力问题，从而进一步夯实经济高质量发展基础。

[1] 2017年数据来自财政部和国家统计局；2023年数据来自：蓝佛安：“国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上”，2024年9月13日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202409/t20240913_439617.html[2024-10-10]。

[2] 根据国家统计局有关中国支出法GDP数据以及外贸数据匡算。

作者：卢 锋，北京大学国家发展研究院教授

本文刊发于《国际经济评论》