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闵维方：美国大学崛起的历史进程与管理特点分析
发布日期：2015-08-20 10:43 来源：北京大学国家发展研究院
来源：《山东高等教育》2015年第20151期 作者：闵维方，北京大学国家发展研究院教授、北京大学教育经济研究所所长，博士生导师，中国教育发展战略学会执行会长
内容提要：美国高等教育经历了两次大的发展跨越，《莫雷尔法案》和《国防教育法》的通过和实施，促成了美国大学的现代转型与崛起。美国高等教育宏观管理体制实行地方分权制，各州可以按照实际情况建立自己的大学体系；高等教育与劳动力市场需求相互适应，呈金字塔形结构；制度安排有利于教学与科研有机结合；实行公立大学和私立大学并存并荣的发展方针；通过立法对高等教育进行宏观控制和调节。美国大学微观管理方面强调学术自由，赋予大学办学自主权；学校层面重视学术权力与行政权力的平衡；院系层面强调强有力的管理；相对独立的校董会缓冲了社会政治浪潮对大学的冲击；学校日常管理工作走向制度化、规范化；筹款是大学校长和大学管理层重要的工作内容之一；学校倡导与社区融为一体的开放式环境。
关 键 词：美国大学 管理体制 地方分权 《莫雷尔法案》 《国防教育法》
不论是中国专家进行的全球大学学术评估与排名，还是欧洲专家进行的全球大学学术评估与排名，美国的大学总是遥遥领先。从诺贝尔科学奖获得者和数学菲尔斯奖获得者的总数来看，美国也是遥遥领先。从原创性的科学技术成果来看，例如在信息科学、生命科学、空间科学等各个领域，大部分也都是美国领先。可以说美国的大学有一种明显的学术优势。这当然同美国大学师生员工的努力分不开。但是我们必须对美国的大学进行更深入的研究，特别是研究那些具有重要意义的高等教育管理体制和运行机制方面的特征，从中或许能够受到一些启示。
一、美国大学崛起的历史进程
(一)美国大学崛起的时代背景
美国的高等教育起源于1636年创建的哈佛学院，初创时只有一个教授，几个学生。继哈佛学院之后到美国独立前的一百多年中，又有耶鲁(1701)等八所高等院校相继按照英国大学的模式建立起来，主要是以培养绅士和牧师为目的。那时美国的大学还比较弱小，同起源于中世纪的、经历了几百年发展的欧洲大学相差甚远。例如，1636年到1700年这六十多年间，哈佛总共只有543名毕业生，平均每年不到9人，而且其中一半是牧师。1776年的具有革命性的美国独立战争为其高等教育的发展开辟了新的前景。美国革命的领袖之一、《美国独立宣言》的起草者杰斐逊曾经指出：如果美国要建设一个民主的国家，如果美国人民要扩大公民权，那他们就必须扩大人民受教育的机会，增加人民对公共利益的理解和对社会政治生活进行有效参与的必要的素质准备。这就把教育的发展同这一新兴国家的建立与发展联系起来了。
从中世纪开始的最早的大学，例如意大利博洛尼亚大学都在欧洲大陆，那时的国际高等教育中心和学术研究中心一直是在欧洲大陆的国家。这些发端于欧洲大陆的大学被称为西方文明的珍珠。但是18世纪的世界学术格局发生了很大的变化。英国的大学在工业革命的浪潮中实现了跨越式发展，在许多方面超过了欧洲的老牌大学，世界的科学中心转移到了英国。英国大学的优势地位对于英国领先世界起到了重要作用，一度使这个人口不多的岛国几乎成为统治全世界的日不落帝国。
19世纪以前德国大学并不是世界上最好的大学。19世纪德国教育家洪堡(William von Humboldt)率先提出了现代研究型大学的理念，在大学中倡导学术自由、实行教学与科研相结合的原则，强调人才培养的同时进行知识的创造，在办学思想上向前跨越了一大步，取得了空前的学术繁荣，世界科学中心转移到了德国。在19世纪相当长的时期内德国的大学是世界上最好的大学，引领着世界高等教育发展的潮流。德国的“洪堡思想”在办学理念上实现了一种突破，在世界高等教育史上具有非常重要的意义，使得德国的大学实现了一种跨越式发展，成为当时世界上最好的大学，也成为其他国家学者所向往的学术高地。就是在那个时候，美国学者开始了长达七十多年的留学德国的浪潮，为美国大学后来的跨越式发展，超越欧洲大学，奠定了基础。
(二)《莫雷尔法案》与美国大学发展
1860年代，美国南北战争的结束，打破了旧的奴隶制的束缚，使美国的政治和经济都得到迅速的发展，美国的高等教育也在这个时候开始起飞。1862年美国通过了对促进其高等教育发展具有重要意义的《莫雷尔法案》。当时美国还没有那么多钱办大学，但是它有大量的土地，于是就把土地作为资产拨给学校，用土地的收益办学，即所谓“赠地学院”。例如，现在美国非常有名的德克萨斯大学就是如此，当时德克萨斯州政府先后两次拨给该校230万英亩土地，用土地收益办学。后来发现，这些土地下面有很多石油，该校后来就有办学经费了。从1870年到1910年这一段时间，美国迎来了高等教育发展的第一个大的跨越。这40年前后有数百所大学如雨后春笋般应运而生，几十所所谓的重点大学相继涌现。像斯坦福大学、芝加哥大学、约翰·霍普金斯大学、加利福尼亚大学伯克利校区等等都是在这个时期建立起来的。这是美国的第二代大学，同美国早期的大学很不同。早期的大学是按照英国的模式建立起来的，而这个时期新建的大学，大都是按照德国模式建立的现代研究型大学。也是在这个时期，美国著名的老牌大学完成了向现代研究型大学的转型。这个时期，领导美国大学的大都是从德国留学回来的学者或深受德国“洪堡思想”影响的教育家。例如，埃利奥特在这个时期在哈佛大学当了40年校长，他深受德国教育思想的影响，领导哈佛大学完成了向现代研究型大学的转型。这个时期新建立的学校，例如，斯坦福大学，从一开始就带有明显的德国大学的色彩。通常，美国的大学的校训一般是用拉丁文或英文写的，例如，哈佛大学的校训就是拉丁文的。而斯坦福大学的校训则是直接用德文写的，彰显了其时代特征。当时一大批留学德国的学者回到美国，借鉴德国洪堡思想，倡导学术自由、教学与科研相结合，发展美国的高等教育。美国大学思想十分开放，英国有好东西，它们就学英国，德国有好东西，它们就学德国，并结合本国国情，创造性地加以应用和发展。美国大学学习德国洪堡的教学与科研相结合办学思想，并先于德国在大学里建立了研究生院，这就把洪堡思想制度化了，而德国大学的第一个研究生院是1984年才建立的；而这种制度又内化成为美国研究型大学的一种共享的价值观，从而又实现了制度的思想化。这就是一种跨越。这种跨越给美国高等教育的长远发展奠定了非常坚实的基础。
从1910年到1940年，美国高等教育在经历了几十年的大发展和规模急剧扩张之后，进入了大学系统的巩固成型的时期。这个时候的美国大学还不能说是世界一流，同欧洲大学相比，还有相当的差距。例如，1901到1930，全世界的92位诺贝尔奖获得者中只有4位是美国人。1901到1941年，全球126位诺贝尔奖获得者中美国人占11%，还算不上是世界一流。那时候从世界高等教育的总体上看，还是欧洲的大学在领先，欧洲的大学还在吃老本。
(三)《国防教育法》与美国大学的崛起
美国大学真正居于世界领先地位是在1940年代后。二战中，美国很重视吸引人才，发展科技和教育。德国的希特勒法西斯集团排斥犹太人，美国就大量接收。犹太人中有很多优秀的科学家，如爱因斯坦等人，他们对美国科技发展做出了重要贡献。二战后的冷战时期，特别是当1957年苏联第一颗人造卫星上天，美国朝野震动。更加深刻认识到，要在冷战中居于优势地位，必须在科学技术上领先；而要科学技术领先，必须办好大学，培养优秀人才。美国于1958年通过的具有深远影响的《国防教育法》中这样说：“为了国家安全，我们需要最大限度地发展男女青年的知识和智慧；为了应付当前的危机，需要提供和运用特别而又恰当的教育机会；我国的国家安全在于掌握根据各种复杂原理发展起来的各种现代技术，并依赖于新理论新技术和新知识的发现与发展。”[1]随着美国新的科教政策的实施和社会政治经济的发展，美国的高等教育从1940年代到1980年代又进入了一个新的大发展时期，实现了第二步跨越。从数量上看，在校生从战前的100多万增加到2000多万人，其中全日制学生1500万左右，外国留学生60多万人，美国现有各种不同类型的高校4000多所，上百所世界知名的研究型大学，成为世界上最庞大的高等教育系统之一。从质量上看，这是高水平美国研究型大学真正崛起的时期。没有人能够否认，当今美国的许多最好的大学也是世界上最好的，美国大学中诺贝尔奖获得者数超过所有其他国家总和。例如从1989-1998这十年间，诺贝尔科学奖获得者数美国学者占了三分之二(欧洲学者13人，美国学者26人)。在全球所有的大学学术评估和排名中，美国大学总是居于领先地位。
(四)美国大学崛起的世界影响
在当今的世界上，常常听到一些国家说，我们在这个方面赶上了美国，在那个方面超过了美国，但是没有一个国家可以说自己在世界一流大学建设上超过了美国。一位诺贝尔奖获得者曾经说，美国的真正实力不在于它制造了多少飞机、舰船和汽车等，而在于它是一个优秀大学林立的国家。美国社会各界也都以他们的大学为骄傲。2002年，美国联邦储备委员会前主席格林斯潘在一次谈话中，特别强调了美国大学在增强美国国际竞争力中的重要作用。他认为，美国大学在全世界高等教育中具有领导地位，吸引了世界各国大量优秀人才。根据美国工程科学院1986年给美国政府的报告，1972年美国工程技术领域中35岁以下的年轻教授只有10%是外国人，而到1985年这个比例就上升到了55%，而工程技术领域中的博士后研究人员中的外国人所占比例高达三分之二。在这些来自国外的工程技术专家中，有75%的人都在申请美国的公民权。该报告指出，这对于美国的科学技术和经济发展及国际竞争力有着至关重要的意义，美国政府在制定移民法规的时候要特别重视这一点。
2013年6月初，中国中央人才工作协调小组发布的一条消息指出，中国在科学和工程技术领域，87%的高端人才滞留在海外。其中很大一部分是滞留在了美国。美国以其众多的世界一流大学从全世界吸引了大量的人才，不仅从发展中国家吸引了大量拔尖人才，也从其他发达国家吸引了大量优秀人才。据前些年的统计，欧洲国家每年去美国留学的青年学子中，有一半的优秀人才留在了美国。2001年在北京大学召开的中英大学联席会议上，就连一些英国的大学校长也抱怨人才外流(brain drain)，流到了美国，他们也面临这样的问题。国际竞争力中的核心要素之一就是各个学科的拔尖创新的领军人才，他们都是跨国界流动的，通常是流动到最有利于发挥他们潜力的制度化环境中去。这些优秀人才源源不断地产生着知识创新、科技创新成果，使美国保持着科学技术优势，推动美国经济的发展。斯坦福大学前校长Casper在1998年北京大学百年校庆时关于“研究密集型大学的优势”的演讲中指出“硅谷的高科技企业在1995年获得850亿美元的收入，其中62%是同斯坦福大学有关的企业创造的。”[2]硅谷的核心地区跟北京海淀区大小差不多，其中仅其高科技产业就创造了如此巨大的财富。《中国统计年鉴》[3]显示，1995年中国全国的财政收入就是六千多亿人民币。850亿美元要按照1∶8的汇率的话，就是六千多亿元人民币。高科技产业的能量是非常大的。当然这个钱并不在美国政府，而是在民间。从这个意义上说，创建世界一流大学，造就吸引拔尖创新的杰出人才是当今时代最重要的强国战略。
德国前总理施密特很明白这个道理。他曾经比较含蓄地表达这样一种看法，就是当德国的大学是世界上最好的大学的时候，也是德国的国势在世界上最强的时候。他大概是指1870年前后那几十年，那时德国的大学引领着世界高等教育的潮流。接着，他进一步说：“显然，如果我们的大学停留在二流或三流的水平，德国就无法取得绝对一流的研究成就。现在德国没有任何一所高校能够与斯坦福、哈佛或美国其他一流高校抗衡。我这样说并非没有根据，因为我经常访问那些高校。从世界水平对比来看，现在德国没有任何一所高校拥有第一次世界大战前，甚至魏玛时期德国高校那种声望。我们的高校在当时是处于世界领先地位。”[4]
《美国研究型大学的崛起》[5]这本书分析了美国大学崛起的历史进程，从中可以看出，美国大学达到世界领先水平经历了一个不断跨越的过程。第二步跨越是在二战后实现的，是与国家战略有密切关系的。这种跨越不仅是投入和硬件建设，不仅是办学规模和学生人数，更重要的是办学理念和体制上的跨越。二战后的世界学术中心逐渐转移到了美国。Hansmann曾经撰文讲到，曾经作为西方文明珍珠的欧洲大陆的大学在二战后的一个时期由于体制问题而“令人惊讶地衰落下去了”[6]。
二、美国高等教育的宏观管理分析
美国是一个幅员辽阔的多文化的国家，政治上实行地方分权制。与此相适应，美国在高等教育的管理方面也是地方分权制。美国联邦宪法对教育未做出任何规定，而是把对教育事业的管理权交给各州的议会和政府。各州可以根据本州的实际情况，制定州高等教育法和高等教育管理规则，实施对本州高教事业的规划与管理。联邦政府和国会一般只是通过立法手段，财政资助和签订科研合同等渠道对大学施加影响。
(一)从体制上，各个州完全可以根据本州的实际情况来建立自己的大学体系
美国高等教育的这一分权制特点有助于美国各州的大学根据自己所处的特定社会环境，经济发展水平、产业结构等方面的具体情况调整自己高等教育办学方针、课程设置、师资构成、组织管理形式，以适应本州所面临的社会经济发展对人才的需求。更重要的是，这一分权制的特点有助于各地高校保持不同的传统，促进高校之间的竞争，推动教学与科研的发展。而竞争在高度集权的情况下是不可能充分开展起来的。
美国是第一个把竞争概念引入高等教育中来的国家。前哈佛大学文理学院院长亨利·罗索夫斯基(Henry Rosovsky)曾经撰文说，竞争性是美国高等教育的最不寻常的特点之一。美国同类大学之间在争取优秀教员、优质生源、科研经费和社会声望等方面进行着激烈的竞争。他举例说，地处美国西海岸的斯坦福大学同地处东海岸的哈佛大学为吸引著名教授和高质量的学生而展开全面的竞争。在工程学方面，斯坦福大学同麻省理工学院的竞争也十分激烈。罗索夫斯基认为美国大学之间的这种竞争所带来的好处大大超过其可能导致的消极后果。他认为这是美国高等教育所特有的优点之一，是其他国家所没有的。例如，英国的克里斯托弗·拉斯伯恩(Christopher Rathbone)就曾经在《伦敦时报》的高等教育专版上写道：“牛津剑桥不必去竞争，没有人去向它的优越地位挑战。同美国的大学不同，牛津大学不需要反复地向社会证明自己，这使牛津享有一种自我尊严。”牛津大学的这种情况恐怕也同样适用于英国的剑桥大学、日本的东京大学、俄罗斯的莫斯科大学、法国的巴黎大学等等。然而，美国大学之间的竞争并不排斥高校之间的横向联合。一方面，由于分权制面导致了竞争；另一方面，也是由于分权制，即由于纵向控制的减弱，而使得横向联合更为突出，更有活力。如果纵向控制太多太严厉，横向的合作就会受到影响。
地方分权制的特点使得美国高等教育系统的灵活性和适应性很强，而它所导致的竞争也有助于推动其教学和科研水平的提高。当然，这种分权制的高教系统也有其弱点。例如，缺乏全国统一的办学标准，导致高等教育水准发展不平衡。第一流大学与较差的大学的学术水平相去甚远，毕业生的质量差别很大。另外，由于各地各校的财政收支情况差别很大，造成实际上的教育资源配置的不均等。总之，地方分权制是美国高等教育同其他国家相比非常显著的特点之一。
(二)以劳动力市场反映的经济社会发展对人才的需求为导向，构建和调节高等教育的宏观结构
斯坦福大学学者拉伯雷在“复杂结构造就的自主成长：美国大学崛起的原因”中分析，首先，美国大学系统更加具有市场导向的特性，而这在全球发达国家中并不是一个普遍性的做法。他指出：“为了理解美国大学的成功，须先留意大西洋两岸的自由民主社会的内在张力，这股张力在推崇平等的民主政治和能够容忍不平等的自由市场之间。”[7]美国的高等教育系统具有强烈的市场导向，因此，其高等教育的分层(differentiation)程度远远高于欧洲大学。
美国经济是最市场化的，而欧洲和日本的经济则在很多方面受到政府的干预。作为社会上层建筑一部分的高等教育结构，是其经济基础的反映，又服务和反作用于经济基础。美国高等教育结构的形成、发展、变化的过程，是一个与其劳动力市场相互作用的动态过程。对美国劳动力市场的分析表明，其对人才的需求结构呈一个金字塔形：从大量的普通劳动人才到许多中级的技术员和工程师，再到从事高、精、尖科技研发和管理的高级人才，分为许多从低级到高级的层次。由于科学技术的突飞猛进和经济的迅速发展，劳动力市场的这一需求结构又总是处于不停的变化之中。与此相适应，美国的大学和研究机构都不断进行科技发展和经济发展的研究和预测，以及劳动力市场对人才需求情况的预测，并据此来调整自己的办学方针和专业设置，以满足未来劳动力市场对人才的需求，使得他们的毕业生能够在劳动力市场上找到工作，有较高的起薪。也只有这样，大学才能招到更多更好的学生。在美国，人们经常可以看到许多大学以本校毕业生在就业方面的成功范例去吸引新生入学。
由于劳动力市场和高等教育之间的这种相互作用，美国高等教育的宏观结构也基本上呈现为一个与人才需求结构相适应的五层金字塔形：第一层即金字塔的最下层是社区学院和高等专门学校；第二层是普通的四年制学院；第三层是一般综合型大学，主要到硕士层次，授予的博士很少；第四层是授予博士学位的大学，一般可以授予上百名博士；第五层即金字塔的塔尖是一流研究型大学。美国高等教育的这一金字塔结构以及各个大学在这一结构中的位置并不是一成不变的，而是随着科学技术和经济发展以及劳动力市场的活动和各校之间的竞争而进行着自我调整和变化。至于美国高等教育的层次结构、科类结构、形式结构等问题，美国联邦政府教育部并不管这类事。各个州和各个学校根据劳动力市场的人才需求状况自己调整其办学结构。
(三)促进教学与科研有机结合的宏观制度安排
虽然美国大学受到较弱的政府干预，但是美国没有像德国、法国等那样有一个国家支持的独立的科学研究机构系统，大学被定位为国家主要的基础研究承担者。并且建立了完善有效的依托大学的国家实验室制度，因此研究型大学同时兼具教学和研究的功能。例如加利福尼亚大学伯克利校区的劳伦斯实验室的大量科研经费来自美国国防部和能源部。斯坦福大学90%以上的科研经费来自美国联邦政府。这种制度安排使得美国大学的教授不仅必须是一个优秀的教师，而且必须是一个一流的科学研究人员。而学生，特别是研究生，这个最没有思想束缚、最容易产生思想闪光的年轻群体，有更多的机会跟着他们的老师参与最前沿的科学研究。这种教学与科研有机结合的制度安排，有利于加强大学的创新能力建设和创新人才的培养。
德国、法国、俄罗斯等国，与我国一样，存在着一个强大的独立科研机构系统。例如，有研究表明，在德国，大学在与科研机构的竞争中处于劣势，原因是，一方面教授的人均科研经费少，另一方面高校的招生人数每年都在扩张，政府要求高校必须优先保证教学任务的完成。与之相比，德国以亥姆霍兹联合会、马普学会为代表的政府下属的独立科研机构，经费充足，没有教学负担。前苏联也是如此，有一个庞大的科学院系统，下设数百个研究所；同时又有一个庞大的高等教育系统，有上千所大学。这两个系统在体制上是分开的。我国现行的高等教育体制和科学研究体制是1950年代从前苏联借鉴来的。在宏观制度安排上，科学院系统掌握着大量的科研资源，大学里的科研资源和重大前沿科研项目比较少，不可能使大量的高等院校学生，特别是研究生，这个最没有思想束缚、最容易产生思想闪光的年轻群体，参与到重大的前沿科学研究中去。从宏观制度安排上，教学与科研是分离的。虽然近年来我们也一再倡导协同创新，推动大学与科学院的合作，但实际进展还是比较有限的。
(四)实行公立大学与私立大学并存并荣的方针
美国在高等教育上实行公立大学与私立大学并存并荣的方针(A Dual System)。在管理体制上，公立大学受州议会的州政府的领导，而私立大学在法律允许的范围内活动，不受政府部门的控制。1819年，美国联邦最高法院裁决，私立大学的存在与发展归根结底同样是符合美国社会的公共利益。私立大学的董事会是该校唯一的法定的权力机构。
美国的老牌大学大多是私立学校，它们在人才、物力、财力以及社会威望方面都居相当优势。哈佛、耶鲁、斯坦福、麻省理工等都是私立大学。在1860年以前建立的264所大学中，私立学校占247所。但南北战争以后，特别是由于1862年美国国会的摩莱尔法案(Morrill Act)通过，使得公立大学发展迅速。二战以后，公立大学不仅在数量上得到发展，而且在质量上也得到提高，涌现出许多同私立名牌大学并驾齐驱的一流大学，例如伯克利，密西根、伊利诺、奥斯丁德克萨斯大学、威斯康星大学等等。
在许多国家，要么是公立大学占优势，要么是私立大学占优势，而美国联邦政府则采取一视同仁的态度。例如，同在美国西部旧金山湾区的公立的伯克利加利福尼亚大学和私立的斯坦福大学都能够同样得到美国联邦政府的科研经费资助。这两所大学之间既有竞争，也有合作。两校不仅在科学研究方面有许多合作，在教学方面也有许多合作，实行学分互认制度，两校的学生可以互相选修对方的相关课程，所获得成绩和学分可以自动转到本校的成绩单上。公立大学与私立大学在平等基础上互相竞争、互相合作，互相促进，共同推动着美国高等教育水平的不断提高。
(五)通过立法对高等教育进行宏观控制与管理
美国是一个强调以法立国的国家，其高等教育也是如此。美国一方面实行高等教育的分权制，各地方和各学校享有较大的自主权；另一方面又十分强调教育立法，而且法律条文非常具体。通过立法手段对高等教育进行宏观控制与调节。因此，美国人称其高等教育是较少的政府行政直接干预，较多的法律约束(Less Centralized，More Regulated by Law)，或者说，是一种受法律条文制约的分权制，因为法律是议会通过相关程序制定的，而不是政府官员随意说了算的。
应该指出，美国的高等教育法主要是各州的立法机构制定的。虽然联邦政府和议会也曾制定过一些与高等教育有关的法案，但这些法案都是联邦政府应如何向高等学院提供财政资助，如何促进科研，如何向学生提供奖学金，以重点发展某些特定的学科，或向特定社会阶层的青年提供高等教育机会。而关于大学运行的基本法规都是各州议会根据本州具体情况制定的。有些法律条文相对来说是比较具体，可操作性比较强。例如，德克萨斯州的高等教育法律中有这样的规定，任何一个大学，不许向任何人授予学士学位，如果他没有修满六个学分的美国历史、美国经济制度和美国政治制度方面的课程。也就是说，学生必须修满了六个学分这方面的课才能够毕业。这是对该州本科生的要求。它是通过法律制约着学校的政治方向。你要学习美国历史、美国经济制度和美国政治制度，这当然是政治和社会制度理念方面的灌输。该州还有很多关于学生资助和促进教育机会均等的法律，规定的都很具体。例如，相关法律条文规定，一所大学多招收一名黑人或其他少数民族的学生，政府就给该校提供一定的经费补贴。由于大学自主权比较大，尽管政府不能强迫一所大学必须招收少数民族的学生，但是如果你多招了一名少数民族学生，政府多给你拨一笔钱。由于分权制，每个州各自制定自己的高等教育法规。虽然各州的具体法律条文有所差别，但是大同小异。每个州都有几大本自己的教育法令法规，教育管理人员必须得先把这些法律条文弄明白了，然后才能做学校的管理工作。
总之，美国各州都是通过立法的形式对本州高等教育的经费来源，组织形式和课程设置做出原则性的规定。这些法律条文对美国的高等教育起着重要的制约与调节作用，规定着高等教育的发展方向。美国重视高等教育立法，强调高等教育管理人员必须在法律允许的范围内活动，从而实现对高等教育的宏观管理。
三、美国高等教育的微观管理分析
(一)学术自由与大学自主权
保护学术自由是美国大学日常管理的基本理念。美国学术界认为，大学应该有一种精神，应该有一种宽松活跃的学术氛围，有庄严无畏的独立思想，有对真理的执著不懈的追求，有对科学前沿的自由探索，这已经成为美国大学的核心价值观。大学要鼓励学术争鸣，因为只有争鸣才能激发批判思维。批判思维是现代社会不可缺少的精神状态，是一种独立思考精神。这样才能使大学能够通过不断的人才培养、特别是通过知识理论创新和科学技术创新去引领民族精神和社会进步。在这方面，需要有制度性的保障才行。
美国终身教职(tenure)这种制度形成的初衷不是作为教师筛选方式的制度，说学校先与受聘者签若干年的合同，然后看受聘者的表现是一流的教师和学者，才给他终身教职。终身教职的制度是美国大学教师群体争取来的，首先是为了保护学术自由的。在19世纪的时候，美国大学里发生过由于教师持有不同的观点而被解聘的情况。19世纪末在斯坦福大学就发生过这样的情况，教授们就起来抗议。后来，美国大学教授协会(AAUP)经过多年的努力而获得的一种学术权力，即学校不能因为教师的观点不同而解聘。国际学术界的普遍观点是，在学术上光有民主还不行。民主的原则之一是少数服从多数。在学术上一边是九个人一个观点，另一边是一个人一个观点，可能也许最后证明那一个人的观点是对的，他拿诺贝尔奖，别人却拿不上。这样的例子在科学史上是很多的。所以，要保护学术自由，给学者以探求真理的空间，给他创造一个良好的学术环境，这种大学的精神是非常重要的。
美国学术界认为，没有学术自由，就没有真正意义上的大学。宽松活跃的学术氛围是世界一流大学成功的基本前提。我在美国留学的时候，读了一本美国教授鲍尔斯(Samuel Bowles)和金蒂斯(Herbert Gintis)写的《资本主义美国的学校教育》(Schooling in Capitalist America)[8]。该书尖锐批评美国的教育，指出美国的教育实际上是再生产出资本主义的阶级关系和不平等的社会结构。作者采用的分析方法可以说是非常“马克思主义”的(西方马克思主义)，是非常“左”的一本书，比我们这些人还“左”。美国大学能够容忍他们，允许这种非常“左”的观点在他们学校大行其道，这是与他们的学术自由的大学精神有关的，他们认为大学应该允许人们独立思考。这已经成为一种大学的学术原则。
美国大学同全球其他发达国家的高校相比，特别是同欧洲大陆的大学相比，具有更高程度的自主。纵观人类整个的高等教育发展史，大学的自主权从来都不是被赐予的，也从来都不是大学或学者单纯争取就能争取到的。其关键在于一个社会中的大学支持或企图管控的力量的宏观结构性体制性因素。二战后相当长一个时期内欧洲大陆大学的总体衰落，在于政府对大学控制和干预过多，大学因此失去了自主性，它们虽然因为政府支持获得了比较稳定的基本经费保障基础，但是却丧失了创新的能力和追求卓越的自我发展空间。而美国大学的优势在于其政府的真正放权，使得大学能够在政府作用和市场作用之间取得一种平衡，也就是说，美国大学可以用这两种力量来抵消来自任何一方的不利干涉，从而获得了其他国家大学所没有的更大程度的自主权。
我们国家现在在高等教育综合改革中也强调给大学自主权。三十年前的1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，就非常强调给大学自主权。到了1993年，中共中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中又强调给大学自主权，到2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，再次强调给大学自主权。但是，实际上大学的自主权，相比起来还是十分有限的。
(二)学术权力与行政权力的平衡
美国大学管理的基本原则是学术权力属于学术群体(faculty)，行政权力才属于管理团队(management)，并建立相应的各级学术权力机构，例如由全体教授参加的教授大会和由教授大会选举出来的教授评议会(Faculty Senate)，是一个校内的学术事务立法性质的机构。学术权力通常包括：制定学术发展规划；提出学科建设措施；课程设置、教学要求；审议学术重点项目；聘任学术队伍成员；评估学术研究成果；决定学术职称晋升；决定各科学位授予，并参与学校重大决策和院长和校长选拔过程等等。行政权力通常包括：保证学校正常运行；规划学校发展规模；优化配置学校资源；制定年度经费预算；任命各级管理干部；决定重大建设项目；确保校园安全；提供必要的后勤服务等等。
因此，教师参与管理是美国大学管理的又一特点。在五六十年代教师参与管理主要表现在对学术事务的管理上，行政事务则由行政管理人员独揽。这种权力分掌被称为大学组织的双重性。近年来，教师参与管理的深度广度都有进一步发展。那种由教师与行政人员分掌学术事务和行政事务的做法，被认为不是最佳制度安排。取而代之的是由行政管理人员与教师共同管理学校的重大事务。但由于美国高等教育的地方分权制的特点，各个州和各个学校在管理方面也有一定差别。我们在美国考察的时候就发现，不同的大学的学术团队和管理团队的权限和影响力差别很大。比方说在加利福尼亚伯克利大学，教师群体在决策过程中的影响力就比较大，相对来说，校长的影响力就要小一些；而在德克萨斯奥斯汀大学，同样也是非常好的公立大学，相对来说，校长在决策过程中的影响力就比较大，教师的声音就相对比较弱。这两个学校之间存在着比较明显的差异。但总体上来说，美国的大学比较注重学术权力和行政权力的平衡。一般说来，教师的参与通常是通过上面提到的教授评议会和各种各样的专门委员会来实现的。一些高教管理专家认为，教师适当参与学校管理，有助于加强教师的地位，提高教师的工作满意度，从而促进教学与科研的发展。
(三)强有力的中层管理
尽管美国大学鼓励教师参与学校管理。但是，这种参与还是有一定限度的，参与本身还不是最终的决策。不论是美国的高等教育理论家，还是站在美国大学管理前沿的实践家，都认为包括校长在内的强有力的管理层，特别是强有力的中层管理是美国大学管理的重要特点之一。美国的大学通常都是由若干学院组成，学院下设系。所谓“中层管理”主要是指院系的管理机构，特别是学院层次的管理。美国大学的院系在处理任用教师、课程设置、颁发学位、开展学术活动等重大事宜等方面的权力，远远大于他们的欧洲同行。特别需要指出的是，美国大学的校长和院长通常都是通过任命制产生的，而不是通过学术选举产生的。校长由董事会任命，只对董事会负责，即使是总统或州长也不能对校长发号施令，因为宪法和法律没有授予他们这种权力；院长由校长任命，只对校长负责。如果这些管理人员工作不得力，或有失职行为，是随时可以撤换的。在美国的大学里，教授有终身制，而管理人员则没有终身制。哈佛大学的罗索夫斯基认为，这种任命制有助于建立起强有力的管理机构。使之有可能在必要时做出一些困难的决定，并能切实贯彻实施这些决定。例如，在经费困难时，不得不取消一些专业或一些系科的设置，或削减其经费，以保证全校整体的发展战略不受影响。罗索夫斯基还指出，以学术选举的方式来产生校长、院长和系主任往往导致一个软弱的领导，因为教授们不会选举那些主张削减其专业的人来担任院长的，而削减有时又是必须进行的。
美国大学管理人员的这种任命制也有其缺点，其中最明显的问题是如何协调好管理人员与教学人员的关系。目前，美国的许多大学都力图改善管理人员和教学人员的关系，建立和疏通二者之间的交流渠道，进一步扩大教师参与学校管理的机会。但是从总体上看，在世界各国的大学中，美国大学的校长和院长的权力是最大的。
(四)相对独立的校董会
在美国的大学里，由校长任命而产生的院长、系主任构成了一个以校长为首的等级制的管理系统，而校长由是由学校董事会任命的，对董事会负责。董事会被认为是大学的唯一的法定的权力机构，是大学内部的“最高法院”，享有裁决学校事务的全权。学校董事会负责决定学校的大政方针，批准学校的预算和选择校长，但并不直接掌管校务。在这一点上，公立大学的董事会和私立大学的董事会职能是相同的，但二者产生的途径有所不同。
公立大学的董事会通常是由州长提名，州议会批准组成的。也有一些州立大学的董事会是直接由公民直接投票选举产生。例如，德克萨斯大学有14个校区，十几万学生，其董事会共有九名成员组成，每人任期为六年，可以连选连任。为了保证董事会工作的连续性，每隔两年，董事会更换三分之一的董事。也就是说，州长每次只能提名三名董事，并需得到议会的批准。由于州长的每个任期是四年，这样，尽管每任州长可能属于不同的政治党派，但每任州长都不可能完全控制董事会。董事会成员都是由校外的人组成的，是不从大学里拿薪酬的。他们假定是社会公共利益的代表，是在履行一种社会责任，当然也是一种荣誉。这九个人，通常都是律师、银行家、医生、企业家，社会上有名望的人士，经州长提名，州议会投票批准后组成董事会。董事会一旦形成以后，他就成为一个相对独立的实体，不仅州长控制不了，即使是美国总统到这个州里来，也不能对这个州的大学发号施令，因为宪法没有赋予他这个权力。董事会决策时，九个人九票，董事会主席也只有一票。实际上，任何一个人，都不可能完全控制这个董事会。如果发现校长不称职或校长年龄大了，需要换一个新校长。董事会就任命一个校长选拔委员会，这个选拔委员会由学校管理人员、教师、学生代表、相关社会各界人士等几十人组成。最初可能最后推荐出几十个候选人，然后精选选出七八个候选人供董事会参考。董事会再层层筛选，最后剩下三个人了，董事会一个一个的面试，面试后，九名董事无记名投票决定谁当校长。一旦这个校长被任命以后，只有董事会能够对他有约束性。
这种相对独立的大学董事会，即相对独立于任何一届政府和任何一个政治党派，使大学内部的日常工作较少地受到政治浪潮的直接冲击。董事会往往在大学和社会政治浪潮之间起到一定程度的“缓冲”(buffering)作用。美国的高教管理专家认为，这种缓冲作用对保证大学的学术自由和办学自主权，对教学与科研工作的稳定性、连续性和持续发展，是至关重要的。
(五)学校管理工作的制度化
随着美国社会政治、经济、文化诸方面的发展，特别是信息时代的到来，网络社会的兴起，科学技术的突飞猛进，美国的高等教育面临着日益复杂化的环境，日益多样化的要求。与此相适应，大学的组织机构与职能也日益发展，日益复杂化，以适应外界环境的压力和要求。这些庞大的学校组织好像一部部巨大的机器，在有条不紊地运转着。例如德克萨斯大学奥斯汀校区，有五万多名学生，上万名的教职员工，但是其组织运行非常顺畅。这种正常的运转是由一整套严格的“运行规则”来保证的。这种运行规则在管理理论中被称为“标准运行程序”。这些被称为“标准运行程序”的规章制度是美国高等教育在其长期发展过程中逐渐健全完善的，使得美国大学的日常管理逐渐“制度化”了。所谓制度化，不仅是以规章制度来治理学校，而且这些规章制度已经内化为人们的共享的价值观念和行为准则。大学管理人员(包括董事和校长)服从规章制度的约束，而不是管理人员的个人意志来管理学校。规章制度不随管理人员的意志而变更。走进任何一个美国大学校长的办公室，人们都可以发现几本有关学校管理工作的规章制度汇编。这些规章制度对学校的各方面工作，例如教学工作、科学研究、行政事务、财务管理、学生工作等等，都有十分具体的规定；对每一管理人员的职责范围都有明确的说明，使得每一个人都明确自己受谁聘任，对谁负责，应该做什么，怎样做。
学校管理的规章制度对师生员工具有极大的约束力。例如，美国德克萨斯大学董事会制定的规章制度的第一条就明确指出，董事会所制定的这些条例在德克萨斯大学范围内具有法律条文的效力，是所有师生员工必须严格遵守的。下面，我们就来看一看该校关于聘任新教师的程序的有关规定。一是由学院院长向负责学术事务的副校长提出该学院拟聘任一位新教师的计划，负责学术事务的副校长审查这一招聘新教师的请求，确认招聘新教师的必要性；二是负责学术事务的副校长批准一这招聘请求以后，学院院长则任命一个招聘选拔委员会，制定招聘选拔计划，并将这一计划提交负责学术事务的副校长批准；三是负责学术事务的副校长审查、批准这一选择招聘方案；四是在全球公开出版物上刊登招聘广告，并由选择委员会对每一个申请人进行评价与审查，确定候选人名单；五是由选拔委员会对所确定的候选人进行面试并请候选人进行一次学术讲座；六是由选拔委员会向院长推荐最佳候选人；七是院长对候选人进行审查后，向负责学术事务的副校长推荐；八是负责学术事务的副校长审查后，将候选人的全部材料提交学校的教师资格审查委员会；九是教师资格审查委员会进行审查后，再将候选人的全部材料，连同该委员会意见，一并转回负责学术事务的副校长；十是负责学术事务的副校长根据教师资格审查委员会的意见，再次进行审查，然后转呈校长批准，由校长签发聘书。在以上十个环节中，每个环节又有许许多多的具体规定。这些规章制度使得招聘工作中的“走后门”成为不可能。
美国大学管理的规章制度也有过份繁琐的地方，例如，德克萨斯大学某分校的有关学校购买物品的规定，竟达上百页之多。比如你要买一台打印机或复印机，你先得弄清楚关于采购的这些规章制度。过于繁琐的规章制度有时也会束缚管理人员的手脚，降低工作效率。
(六)筹款对大学管理者来说是非常重要
实行地方分权管理体制并给予大学有更多的自主权，包括财务上的自主权，使得大学管理者主动为学校从社会各界争取更多的资源去筹款。美国大学大规模开展筹款活动最早，声势也最大。世界上没有哪一个国家像美国的大学这样，把筹款作为大学校长和各院院长的重要的工作内容之一。校长往往要花很多的时间和精力去筹款。例如哈佛大学有378年的历史，从1636年到现在，他积累的基金是最大的。斯坦福大学只有123年的历史，他积累的基金总量少于哈佛。但是斯坦福大学急起直追，这几年每年的筹款业绩都比哈佛大学要大，如表1所示：
美国大学获得的捐赠资金量之大，是世界上任何一个大学都不能比的。这和美国社会文化的特点和政府的政策有密切关系。一方面，美国社会有一种慈善捐赠的文化传统；另一方面，美国政府通过财政制度和税收政策鼓励社会向教育捐赠。前几年我在加州调研时发现，在加州，对一定收入水平以上的人来说，联邦政府所得税加上州政府所得税，一年是42%。假如你挣100元，你每年要交42美元的税。假如你挣300元，需缴纳42%的就是126元税，你拿回家的钱是174元。但是如果你挣300元，给大学捐100元，第二个100美元免税，第三个100美元照章纳42美元的税，这样你拿回家是158美元。实际上你不捐，你拿回家是174美元，你捐了以后，你拿回家是158美元，只差16美元，但是你得到了一个向大学捐赠100元的美名，而且通常你所在的公司还要为你的捐赠进行配套捐赠，当然各个公司配套比例是不同的，而学校还要用自有资金对你捐赠的这个钱配套。我认识一个人，他很多年前给斯坦福大学捐了50万美元作为基金用其投资收益资助中国学生到斯坦福去留学。由于每年的投资收益率可能是10%、15%，或更高或更低，但是无论收益率多高，该校每年只使用5%，其余的返还到本金中去。现在这个基金已经从50万美元变成100多万美元了，还是用捐赠人的名字来命名的。这种制度本身就是千方百计鼓励人们捐赠，鼓励学校筹款。美国人对这个问题研究的很清楚，鼓励学校引导社会资源向教育领域里的配置，实际就减轻了政府教育经费紧张的财政压力。
我们国家现在也鼓励大学筹款。我国财政部现在对重点大学的政策是，一个大学筹款获得一亿元人民币，政府配比奖励四千万元，同时对捐赠者给予税收方面的优惠。北大1995年开始建立基金会，当时只有一个人一张桌子，一分钱自己的资金也没有。但仅仅十几年的时间，北大教育基金会通过筹款给学校盖了十几栋大楼，例如，图书馆、大讲堂都是筹款建起来的，还积累了近20亿元的不动本基金。这是支持学校引导社会资源向教育领域的配置的有效方式。
(七)开放式的校园管理
美国大学校园的显著特点之一是开放式的管理。这一点同我国的大学差别十分明显。如果有北京市民要来北大参观的话，都要在校门口出示证件并登记。北大有好几个门，每个门都有门卫和铁栅栏，有完整的围墙。我刚从美国留学回来的时候，接待一个美国密西根大学的历史学教授。第一天我带他去参观长城，第二天带他参观校园，看了北大和其他学校。每个学校都有完整的围墙和门卫。他说你们的文化特色之一是“墙”的文化。美国的大学，几乎任何一个大学，你都看不到围墙。比如说到哥伦比亚大学，位于纽约曼哈顿区；哈佛大学在麻省的堪布里奇，他们都是和社区交织在一起。斯坦福大学位于美国著名的高科技心脏——硅谷的北端，也没有围墙。你从旧金山机场下了飞机，从高速公路上走到大学路的路口，往里一拐，就可以直接进入斯坦福大学的中心区了，是完全开放式的环境，学校和社区是融合在一起的。学校和社区相互作用，能够更多的得到社区的支持，同时也更好地了解社区在人才和社会服务等方面的需求，为提高所在社区的文化品位、为社区的发展服务。
当然，我们分析研究美国的大学管理的这些特点，并不是说我们要照抄照搬，而是为了拓宽我们的视野。由于历史传统、社会条件、文化背景和制度化环境不同，简单地照抄照搬外国的东西绝对是不能成功的。我从来不主张照抄照搬国外的做法，但是我们需要分析它、研究它、思考它，看它有哪些东西对我们能够有所启发和借鉴。
参考文献：
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[6]Hansmann,H.The State and the Market in Higher Education,Yale Law School,Yale University,October 1999.
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闵维方：美国大学崛起的历史进程与管理特点分析
发布日期：2015-08-20 10:43 来源：北京大学国家发展研究院
来源：《山东高等教育》2015年第20151期 作者：闵维方，北京大学国家发展研究院教授、北京大学教育经济研究所所长，博士生导师，中国教育发展战略学会执行会长
内容提要：美国高等教育经历了两次大的发展跨越，《莫雷尔法案》和《国防教育法》的通过和实施，促成了美国大学的现代转型与崛起。美国高等教育宏观管理体制实行地方分权制，各州可以按照实际情况建立自己的大学体系；高等教育与劳动力市场需求相互适应，呈金字塔形结构；制度安排有利于教学与科研有机结合；实行公立大学和私立大学并存并荣的发展方针；通过立法对高等教育进行宏观控制和调节。美国大学微观管理方面强调学术自由，赋予大学办学自主权；学校层面重视学术权力与行政权力的平衡；院系层面强调强有力的管理；相对独立的校董会缓冲了社会政治浪潮对大学的冲击；学校日常管理工作走向制度化、规范化；筹款是大学校长和大学管理层重要的工作内容之一；学校倡导与社区融为一体的开放式环境。
关 键 词：美国大学 管理体制 地方分权 《莫雷尔法案》 《国防教育法》
不论是中国专家进行的全球大学学术评估与排名，还是欧洲专家进行的全球大学学术评估与排名，美国的大学总是遥遥领先。从诺贝尔科学奖获得者和数学菲尔斯奖获得者的总数来看，美国也是遥遥领先。从原创性的科学技术成果来看，例如在信息科学、生命科学、空间科学等各个领域，大部分也都是美国领先。可以说美国的大学有一种明显的学术优势。这当然同美国大学师生员工的努力分不开。但是我们必须对美国的大学进行更深入的研究，特别是研究那些具有重要意义的高等教育管理体制和运行机制方面的特征，从中或许能够受到一些启示。
一、美国大学崛起的历史进程
(一)美国大学崛起的时代背景
美国的高等教育起源于1636年创建的哈佛学院，初创时只有一个教授，几个学生。继哈佛学院之后到美国独立前的一百多年中，又有耶鲁(1701)等八所高等院校相继按照英国大学的模式建立起来，主要是以培养绅士和牧师为目的。那时美国的大学还比较弱小，同起源于中世纪的、经历了几百年发展的欧洲大学相差甚远。例如，1636年到1700年这六十多年间，哈佛总共只有543名毕业生，平均每年不到9人，而且其中一半是牧师。1776年的具有革命性的美国独立战争为其高等教育的发展开辟了新的前景。美国革命的领袖之一、《美国独立宣言》的起草者杰斐逊曾经指出：如果美国要建设一个民主的国家，如果美国人民要扩大公民权，那他们就必须扩大人民受教育的机会，增加人民对公共利益的理解和对社会政治生活进行有效参与的必要的素质准备。这就把教育的发展同这一新兴国家的建立与发展联系起来了。
从中世纪开始的最早的大学，例如意大利博洛尼亚大学都在欧洲大陆，那时的国际高等教育中心和学术研究中心一直是在欧洲大陆的国家。这些发端于欧洲大陆的大学被称为西方文明的珍珠。但是18世纪的世界学术格局发生了很大的变化。英国的大学在工业革命的浪潮中实现了跨越式发展，在许多方面超过了欧洲的老牌大学，世界的科学中心转移到了英国。英国大学的优势地位对于英国领先世界起到了重要作用，一度使这个人口不多的岛国几乎成为统治全世界的日不落帝国。
19世纪以前德国大学并不是世界上最好的大学。19世纪德国教育家洪堡(William von Humboldt)率先提出了现代研究型大学的理念，在大学中倡导学术自由、实行教学与科研相结合的原则，强调人才培养的同时进行知识的创造，在办学思想上向前跨越了一大步，取得了空前的学术繁荣，世界科学中心转移到了德国。在19世纪相当长的时期内德国的大学是世界上最好的大学，引领着世界高等教育发展的潮流。德国的“洪堡思想”在办学理念上实现了一种突破，在世界高等教育史上具有非常重要的意义，使得德国的大学实现了一种跨越式发展，成为当时世界上最好的大学，也成为其他国家学者所向往的学术高地。就是在那个时候，美国学者开始了长达七十多年的留学德国的浪潮，为美国大学后来的跨越式发展，超越欧洲大学，奠定了基础。
(二)《莫雷尔法案》与美国大学发展
1860年代，美国南北战争的结束，打破了旧的奴隶制的束缚，使美国的政治和经济都得到迅速的发展，美国的高等教育也在这个时候开始起飞。1862年美国通过了对促进其高等教育发展具有重要意义的《莫雷尔法案》。当时美国还没有那么多钱办大学，但是它有大量的土地，于是就把土地作为资产拨给学校，用土地的收益办学，即所谓“赠地学院”。例如，现在美国非常有名的德克萨斯大学就是如此，当时德克萨斯州政府先后两次拨给该校230万英亩土地，用土地收益办学。后来发现，这些土地下面有很多石油，该校后来就有办学经费了。从1870年到1910年这一段时间，美国迎来了高等教育发展的第一个大的跨越。这40年前后有数百所大学如雨后春笋般应运而生，几十所所谓的重点大学相继涌现。像斯坦福大学、芝加哥大学、约翰·霍普金斯大学、加利福尼亚大学伯克利校区等等都是在这个时期建立起来的。这是美国的第二代大学，同美国早期的大学很不同。早期的大学是按照英国的模式建立起来的，而这个时期新建的大学，大都是按照德国模式建立的现代研究型大学。也是在这个时期，美国著名的老牌大学完成了向现代研究型大学的转型。这个时期，领导美国大学的大都是从德国留学回来的学者或深受德国“洪堡思想”影响的教育家。例如，埃利奥特在这个时期在哈佛大学当了40年校长，他深受德国教育思想的影响，领导哈佛大学完成了向现代研究型大学的转型。这个时期新建立的学校，例如，斯坦福大学，从一开始就带有明显的德国大学的色彩。通常，美国的大学的校训一般是用拉丁文或英文写的，例如，哈佛大学的校训就是拉丁文的。而斯坦福大学的校训则是直接用德文写的，彰显了其时代特征。当时一大批留学德国的学者回到美国，借鉴德国洪堡思想，倡导学术自由、教学与科研相结合，发展美国的高等教育。美国大学思想十分开放，英国有好东西，它们就学英国，德国有好东西，它们就学德国，并结合本国国情，创造性地加以应用和发展。美国大学学习德国洪堡的教学与科研相结合办学思想，并先于德国在大学里建立了研究生院，这就把洪堡思想制度化了，而德国大学的第一个研究生院是1984年才建立的；而这种制度又内化成为美国研究型大学的一种共享的价值观，从而又实现了制度的思想化。这就是一种跨越。这种跨越给美国高等教育的长远发展奠定了非常坚实的基础。
从1910年到1940年，美国高等教育在经历了几十年的大发展和规模急剧扩张之后，进入了大学系统的巩固成型的时期。这个时候的美国大学还不能说是世界一流，同欧洲大学相比，还有相当的差距。例如，1901到1930，全世界的92位诺贝尔奖获得者中只有4位是美国人。1901到1941年，全球126位诺贝尔奖获得者中美国人占11%，还算不上是世界一流。那时候从世界高等教育的总体上看，还是欧洲的大学在领先，欧洲的大学还在吃老本。
(三)《国防教育法》与美国大学的崛起
美国大学真正居于世界领先地位是在1940年代后。二战中，美国很重视吸引人才，发展科技和教育。德国的希特勒法西斯集团排斥犹太人，美国就大量接收。犹太人中有很多优秀的科学家，如爱因斯坦等人，他们对美国科技发展做出了重要贡献。二战后的冷战时期，特别是当1957年苏联第一颗人造卫星上天，美国朝野震动。更加深刻认识到，要在冷战中居于优势地位，必须在科学技术上领先；而要科学技术领先，必须办好大学，培养优秀人才。美国于1958年通过的具有深远影响的《国防教育法》中这样说：“为了国家安全，我们需要最大限度地发展男女青年的知识和智慧；为了应付当前的危机，需要提供和运用特别而又恰当的教育机会；我国的国家安全在于掌握根据各种复杂原理发展起来的各种现代技术，并依赖于新理论新技术和新知识的发现与发展。”[1]随着美国新的科教政策的实施和社会政治经济的发展，美国的高等教育从1940年代到1980年代又进入了一个新的大发展时期，实现了第二步跨越。从数量上看，在校生从战前的100多万增加到2000多万人，其中全日制学生1500万左右，外国留学生60多万人，美国现有各种不同类型的高校4000多所，上百所世界知名的研究型大学，成为世界上最庞大的高等教育系统之一。从质量上看，这是高水平美国研究型大学真正崛起的时期。没有人能够否认，当今美国的许多最好的大学也是世界上最好的，美国大学中诺贝尔奖获得者数超过所有其他国家总和。例如从1989-1998这十年间，诺贝尔科学奖获得者数美国学者占了三分之二(欧洲学者13人，美国学者26人)。在全球所有的大学学术评估和排名中，美国大学总是居于领先地位。
(四)美国大学崛起的世界影响
在当今的世界上，常常听到一些国家说，我们在这个方面赶上了美国，在那个方面超过了美国，但是没有一个国家可以说自己在世界一流大学建设上超过了美国。一位诺贝尔奖获得者曾经说，美国的真正实力不在于它制造了多少飞机、舰船和汽车等，而在于它是一个优秀大学林立的国家。美国社会各界也都以他们的大学为骄傲。2002年，美国联邦储备委员会前主席格林斯潘在一次谈话中，特别强调了美国大学在增强美国国际竞争力中的重要作用。他认为，美国大学在全世界高等教育中具有领导地位，吸引了世界各国大量优秀人才。根据美国工程科学院1986年给美国政府的报告，1972年美国工程技术领域中35岁以下的年轻教授只有10%是外国人，而到1985年这个比例就上升到了55%，而工程技术领域中的博士后研究人员中的外国人所占比例高达三分之二。在这些来自国外的工程技术专家中，有75%的人都在申请美国的公民权。该报告指出，这对于美国的科学技术和经济发展及国际竞争力有着至关重要的意义，美国政府在制定移民法规的时候要特别重视这一点。
2013年6月初，中国中央人才工作协调小组发布的一条消息指出，中国在科学和工程技术领域，87%的高端人才滞留在海外。其中很大一部分是滞留在了美国。美国以其众多的世界一流大学从全世界吸引了大量的人才，不仅从发展中国家吸引了大量拔尖人才，也从其他发达国家吸引了大量优秀人才。据前些年的统计，欧洲国家每年去美国留学的青年学子中，有一半的优秀人才留在了美国。2001年在北京大学召开的中英大学联席会议上，就连一些英国的大学校长也抱怨人才外流(brain drain)，流到了美国，他们也面临这样的问题。国际竞争力中的核心要素之一就是各个学科的拔尖创新的领军人才，他们都是跨国界流动的，通常是流动到最有利于发挥他们潜力的制度化环境中去。这些优秀人才源源不断地产生着知识创新、科技创新成果，使美国保持着科学技术优势，推动美国经济的发展。斯坦福大学前校长Casper在1998年北京大学百年校庆时关于“研究密集型大学的优势”的演讲中指出“硅谷的高科技企业在1995年获得850亿美元的收入，其中62%是同斯坦福大学有关的企业创造的。”[2]硅谷的核心地区跟北京海淀区大小差不多，其中仅其高科技产业就创造了如此巨大的财富。《中国统计年鉴》[3]显示，1995年中国全国的财政收入就是六千多亿人民币。850亿美元要按照1∶8的汇率的话，就是六千多亿元人民币。高科技产业的能量是非常大的。当然这个钱并不在美国政府，而是在民间。从这个意义上说，创建世界一流大学，造就吸引拔尖创新的杰出人才是当今时代最重要的强国战略。
德国前总理施密特很明白这个道理。他曾经比较含蓄地表达这样一种看法，就是当德国的大学是世界上最好的大学的时候，也是德国的国势在世界上最强的时候。他大概是指1870年前后那几十年，那时德国的大学引领着世界高等教育的潮流。接着，他进一步说：“显然，如果我们的大学停留在二流或三流的水平，德国就无法取得绝对一流的研究成就。现在德国没有任何一所高校能够与斯坦福、哈佛或美国其他一流高校抗衡。我这样说并非没有根据，因为我经常访问那些高校。从世界水平对比来看，现在德国没有任何一所高校拥有第一次世界大战前，甚至魏玛时期德国高校那种声望。我们的高校在当时是处于世界领先地位。”[4]
《美国研究型大学的崛起》[5]这本书分析了美国大学崛起的历史进程，从中可以看出，美国大学达到世界领先水平经历了一个不断跨越的过程。第二步跨越是在二战后实现的，是与国家战略有密切关系的。这种跨越不仅是投入和硬件建设，不仅是办学规模和学生人数，更重要的是办学理念和体制上的跨越。二战后的世界学术中心逐渐转移到了美国。Hansmann曾经撰文讲到，曾经作为西方文明珍珠的欧洲大陆的大学在二战后的一个时期由于体制问题而“令人惊讶地衰落下去了”[6]。
二、美国高等教育的宏观管理分析
美国是一个幅员辽阔的多文化的国家，政治上实行地方分权制。与此相适应，美国在高等教育的管理方面也是地方分权制。美国联邦宪法对教育未做出任何规定，而是把对教育事业的管理权交给各州的议会和政府。各州可以根据本州的实际情况，制定州高等教育法和高等教育管理规则，实施对本州高教事业的规划与管理。联邦政府和国会一般只是通过立法手段，财政资助和签订科研合同等渠道对大学施加影响。
(一)从体制上，各个州完全可以根据本州的实际情况来建立自己的大学体系
美国高等教育的这一分权制特点有助于美国各州的大学根据自己所处的特定社会环境，经济发展水平、产业结构等方面的具体情况调整自己高等教育办学方针、课程设置、师资构成、组织管理形式，以适应本州所面临的社会经济发展对人才的需求。更重要的是，这一分权制的特点有助于各地高校保持不同的传统，促进高校之间的竞争，推动教学与科研的发展。而竞争在高度集权的情况下是不可能充分开展起来的。
美国是第一个把竞争概念引入高等教育中来的国家。前哈佛大学文理学院院长亨利·罗索夫斯基(Henry Rosovsky)曾经撰文说，竞争性是美国高等教育的最不寻常的特点之一。美国同类大学之间在争取优秀教员、优质生源、科研经费和社会声望等方面进行着激烈的竞争。他举例说，地处美国西海岸的斯坦福大学同地处东海岸的哈佛大学为吸引著名教授和高质量的学生而展开全面的竞争。在工程学方面，斯坦福大学同麻省理工学院的竞争也十分激烈。罗索夫斯基认为美国大学之间的这种竞争所带来的好处大大超过其可能导致的消极后果。他认为这是美国高等教育所特有的优点之一，是其他国家所没有的。例如，英国的克里斯托弗·拉斯伯恩(Christopher Rathbone)就曾经在《伦敦时报》的高等教育专版上写道：“牛津剑桥不必去竞争，没有人去向它的优越地位挑战。同美国的大学不同，牛津大学不需要反复地向社会证明自己，这使牛津享有一种自我尊严。”牛津大学的这种情况恐怕也同样适用于英国的剑桥大学、日本的东京大学、俄罗斯的莫斯科大学、法国的巴黎大学等等。然而，美国大学之间的竞争并不排斥高校之间的横向联合。一方面，由于分权制面导致了竞争；另一方面，也是由于分权制，即由于纵向控制的减弱，而使得横向联合更为突出，更有活力。如果纵向控制太多太严厉，横向的合作就会受到影响。
地方分权制的特点使得美国高等教育系统的灵活性和适应性很强，而它所导致的竞争也有助于推动其教学和科研水平的提高。当然，这种分权制的高教系统也有其弱点。例如，缺乏全国统一的办学标准，导致高等教育水准发展不平衡。第一流大学与较差的大学的学术水平相去甚远，毕业生的质量差别很大。另外，由于各地各校的财政收支情况差别很大，造成实际上的教育资源配置的不均等。总之，地方分权制是美国高等教育同其他国家相比非常显著的特点之一。
(二)以劳动力市场反映的经济社会发展对人才的需求为导向，构建和调节高等教育的宏观结构
斯坦福大学学者拉伯雷在“复杂结构造就的自主成长：美国大学崛起的原因”中分析，首先，美国大学系统更加具有市场导向的特性，而这在全球发达国家中并不是一个普遍性的做法。他指出：“为了理解美国大学的成功，须先留意大西洋两岸的自由民主社会的内在张力，这股张力在推崇平等的民主政治和能够容忍不平等的自由市场之间。”[7]美国的高等教育系统具有强烈的市场导向，因此，其高等教育的分层(differentiation)程度远远高于欧洲大学。
美国经济是最市场化的，而欧洲和日本的经济则在很多方面受到政府的干预。作为社会上层建筑一部分的高等教育结构，是其经济基础的反映，又服务和反作用于经济基础。美国高等教育结构的形成、发展、变化的过程，是一个与其劳动力市场相互作用的动态过程。对美国劳动力市场的分析表明，其对人才的需求结构呈一个金字塔形：从大量的普通劳动人才到许多中级的技术员和工程师，再到从事高、精、尖科技研发和管理的高级人才，分为许多从低级到高级的层次。由于科学技术的突飞猛进和经济的迅速发展，劳动力市场的这一需求结构又总是处于不停的变化之中。与此相适应，美国的大学和研究机构都不断进行科技发展和经济发展的研究和预测，以及劳动力市场对人才需求情况的预测，并据此来调整自己的办学方针和专业设置，以满足未来劳动力市场对人才的需求，使得他们的毕业生能够在劳动力市场上找到工作，有较高的起薪。也只有这样，大学才能招到更多更好的学生。在美国，人们经常可以看到许多大学以本校毕业生在就业方面的成功范例去吸引新生入学。
由于劳动力市场和高等教育之间的这种相互作用，美国高等教育的宏观结构也基本上呈现为一个与人才需求结构相适应的五层金字塔形：第一层即金字塔的最下层是社区学院和高等专门学校；第二层是普通的四年制学院；第三层是一般综合型大学，主要到硕士层次，授予的博士很少；第四层是授予博士学位的大学，一般可以授予上百名博士；第五层即金字塔的塔尖是一流研究型大学。美国高等教育的这一金字塔结构以及各个大学在这一结构中的位置并不是一成不变的，而是随着科学技术和经济发展以及劳动力市场的活动和各校之间的竞争而进行着自我调整和变化。至于美国高等教育的层次结构、科类结构、形式结构等问题，美国联邦政府教育部并不管这类事。各个州和各个学校根据劳动力市场的人才需求状况自己调整其办学结构。
(三)促进教学与科研有机结合的宏观制度安排
虽然美国大学受到较弱的政府干预，但是美国没有像德国、法国等那样有一个国家支持的独立的科学研究机构系统，大学被定位为国家主要的基础研究承担者。并且建立了完善有效的依托大学的国家实验室制度，因此研究型大学同时兼具教学和研究的功能。例如加利福尼亚大学伯克利校区的劳伦斯实验室的大量科研经费来自美国国防部和能源部。斯坦福大学90%以上的科研经费来自美国联邦政府。这种制度安排使得美国大学的教授不仅必须是一个优秀的教师，而且必须是一个一流的科学研究人员。而学生，特别是研究生，这个最没有思想束缚、最容易产生思想闪光的年轻群体，有更多的机会跟着他们的老师参与最前沿的科学研究。这种教学与科研有机结合的制度安排，有利于加强大学的创新能力建设和创新人才的培养。
德国、法国、俄罗斯等国，与我国一样，存在着一个强大的独立科研机构系统。例如，有研究表明，在德国，大学在与科研机构的竞争中处于劣势，原因是，一方面教授的人均科研经费少，另一方面高校的招生人数每年都在扩张，政府要求高校必须优先保证教学任务的完成。与之相比，德国以亥姆霍兹联合会、马普学会为代表的政府下属的独立科研机构，经费充足，没有教学负担。前苏联也是如此，有一个庞大的科学院系统，下设数百个研究所；同时又有一个庞大的高等教育系统，有上千所大学。这两个系统在体制上是分开的。我国现行的高等教育体制和科学研究体制是1950年代从前苏联借鉴来的。在宏观制度安排上，科学院系统掌握着大量的科研资源，大学里的科研资源和重大前沿科研项目比较少，不可能使大量的高等院校学生，特别是研究生，这个最没有思想束缚、最容易产生思想闪光的年轻群体，参与到重大的前沿科学研究中去。从宏观制度安排上，教学与科研是分离的。虽然近年来我们也一再倡导协同创新，推动大学与科学院的合作，但实际进展还是比较有限的。
(四)实行公立大学与私立大学并存并荣的方针
美国在高等教育上实行公立大学与私立大学并存并荣的方针(A Dual System)。在管理体制上，公立大学受州议会的州政府的领导，而私立大学在法律允许的范围内活动，不受政府部门的控制。1819年，美国联邦最高法院裁决，私立大学的存在与发展归根结底同样是符合美国社会的公共利益。私立大学的董事会是该校唯一的法定的权力机构。
美国的老牌大学大多是私立学校，它们在人才、物力、财力以及社会威望方面都居相当优势。哈佛、耶鲁、斯坦福、麻省理工等都是私立大学。在1860年以前建立的264所大学中，私立学校占247所。但南北战争以后，特别是由于1862年美国国会的摩莱尔法案(Morrill Act)通过，使得公立大学发展迅速。二战以后，公立大学不仅在数量上得到发展，而且在质量上也得到提高，涌现出许多同私立名牌大学并驾齐驱的一流大学，例如伯克利，密西根、伊利诺、奥斯丁德克萨斯大学、威斯康星大学等等。
在许多国家，要么是公立大学占优势，要么是私立大学占优势，而美国联邦政府则采取一视同仁的态度。例如，同在美国西部旧金山湾区的公立的伯克利加利福尼亚大学和私立的斯坦福大学都能够同样得到美国联邦政府的科研经费资助。这两所大学之间既有竞争，也有合作。两校不仅在科学研究方面有许多合作，在教学方面也有许多合作，实行学分互认制度，两校的学生可以互相选修对方的相关课程，所获得成绩和学分可以自动转到本校的成绩单上。公立大学与私立大学在平等基础上互相竞争、互相合作，互相促进，共同推动着美国高等教育水平的不断提高。
(五)通过立法对高等教育进行宏观控制与管理
美国是一个强调以法立国的国家，其高等教育也是如此。美国一方面实行高等教育的分权制，各地方和各学校享有较大的自主权；另一方面又十分强调教育立法，而且法律条文非常具体。通过立法手段对高等教育进行宏观控制与调节。因此，美国人称其高等教育是较少的政府行政直接干预，较多的法律约束(Less Centralized，More Regulated by Law)，或者说，是一种受法律条文制约的分权制，因为法律是议会通过相关程序制定的，而不是政府官员随意说了算的。
应该指出，美国的高等教育法主要是各州的立法机构制定的。虽然联邦政府和议会也曾制定过一些与高等教育有关的法案，但这些法案都是联邦政府应如何向高等学院提供财政资助，如何促进科研，如何向学生提供奖学金，以重点发展某些特定的学科，或向特定社会阶层的青年提供高等教育机会。而关于大学运行的基本法规都是各州议会根据本州具体情况制定的。有些法律条文相对来说是比较具体，可操作性比较强。例如，德克萨斯州的高等教育法律中有这样的规定，任何一个大学，不许向任何人授予学士学位，如果他没有修满六个学分的美国历史、美国经济制度和美国政治制度方面的课程。也就是说，学生必须修满了六个学分这方面的课才能够毕业。这是对该州本科生的要求。它是通过法律制约着学校的政治方向。你要学习美国历史、美国经济制度和美国政治制度，这当然是政治和社会制度理念方面的灌输。该州还有很多关于学生资助和促进教育机会均等的法律，规定的都很具体。例如，相关法律条文规定，一所大学多招收一名黑人或其他少数民族的学生，政府就给该校提供一定的经费补贴。由于大学自主权比较大，尽管政府不能强迫一所大学必须招收少数民族的学生，但是如果你多招了一名少数民族学生，政府多给你拨一笔钱。由于分权制，每个州各自制定自己的高等教育法规。虽然各州的具体法律条文有所差别，但是大同小异。每个州都有几大本自己的教育法令法规，教育管理人员必须得先把这些法律条文弄明白了，然后才能做学校的管理工作。
总之，美国各州都是通过立法的形式对本州高等教育的经费来源，组织形式和课程设置做出原则性的规定。这些法律条文对美国的高等教育起着重要的制约与调节作用，规定着高等教育的发展方向。美国重视高等教育立法，强调高等教育管理人员必须在法律允许的范围内活动，从而实现对高等教育的宏观管理。
三、美国高等教育的微观管理分析
(一)学术自由与大学自主权
保护学术自由是美国大学日常管理的基本理念。美国学术界认为，大学应该有一种精神，应该有一种宽松活跃的学术氛围，有庄严无畏的独立思想，有对真理的执著不懈的追求，有对科学前沿的自由探索，这已经成为美国大学的核心价值观。大学要鼓励学术争鸣，因为只有争鸣才能激发批判思维。批判思维是现代社会不可缺少的精神状态，是一种独立思考精神。这样才能使大学能够通过不断的人才培养、特别是通过知识理论创新和科学技术创新去引领民族精神和社会进步。在这方面，需要有制度性的保障才行。
美国终身教职(tenure)这种制度形成的初衷不是作为教师筛选方式的制度，说学校先与受聘者签若干年的合同，然后看受聘者的表现是一流的教师和学者，才给他终身教职。终身教职的制度是美国大学教师群体争取来的，首先是为了保护学术自由的。在19世纪的时候，美国大学里发生过由于教师持有不同的观点而被解聘的情况。19世纪末在斯坦福大学就发生过这样的情况，教授们就起来抗议。后来，美国大学教授协会(AAUP)经过多年的努力而获得的一种学术权力，即学校不能因为教师的观点不同而解聘。国际学术界的普遍观点是，在学术上光有民主还不行。民主的原则之一是少数服从多数。在学术上一边是九个人一个观点，另一边是一个人一个观点，可能也许最后证明那一个人的观点是对的，他拿诺贝尔奖，别人却拿不上。这样的例子在科学史上是很多的。所以，要保护学术自由，给学者以探求真理的空间，给他创造一个良好的学术环境，这种大学的精神是非常重要的。
美国学术界认为，没有学术自由，就没有真正意义上的大学。宽松活跃的学术氛围是世界一流大学成功的基本前提。我在美国留学的时候，读了一本美国教授鲍尔斯(Samuel Bowles)和金蒂斯(Herbert Gintis)写的《资本主义美国的学校教育》(Schooling in Capitalist America)[8]。该书尖锐批评美国的教育，指出美国的教育实际上是再生产出资本主义的阶级关系和不平等的社会结构。作者采用的分析方法可以说是非常“马克思主义”的(西方马克思主义)，是非常“左”的一本书，比我们这些人还“左”。美国大学能够容忍他们，允许这种非常“左”的观点在他们学校大行其道，这是与他们的学术自由的大学精神有关的，他们认为大学应该允许人们独立思考。这已经成为一种大学的学术原则。
美国大学同全球其他发达国家的高校相比，特别是同欧洲大陆的大学相比，具有更高程度的自主。纵观人类整个的高等教育发展史，大学的自主权从来都不是被赐予的，也从来都不是大学或学者单纯争取就能争取到的。其关键在于一个社会中的大学支持或企图管控的力量的宏观结构性体制性因素。二战后相当长一个时期内欧洲大陆大学的总体衰落，在于政府对大学控制和干预过多，大学因此失去了自主性，它们虽然因为政府支持获得了比较稳定的基本经费保障基础，但是却丧失了创新的能力和追求卓越的自我发展空间。而美国大学的优势在于其政府的真正放权，使得大学能够在政府作用和市场作用之间取得一种平衡，也就是说，美国大学可以用这两种力量来抵消来自任何一方的不利干涉，从而获得了其他国家大学所没有的更大程度的自主权。
我们国家现在在高等教育综合改革中也强调给大学自主权。三十年前的1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，就非常强调给大学自主权。到了1993年，中共中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中又强调给大学自主权，到2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，再次强调给大学自主权。但是，实际上大学的自主权，相比起来还是十分有限的。
(二)学术权力与行政权力的平衡
美国大学管理的基本原则是学术权力属于学术群体(faculty)，行政权力才属于管理团队(management)，并建立相应的各级学术权力机构，例如由全体教授参加的教授大会和由教授大会选举出来的教授评议会(Faculty Senate)，是一个校内的学术事务立法性质的机构。学术权力通常包括：制定学术发展规划；提出学科建设措施；课程设置、教学要求；审议学术重点项目；聘任学术队伍成员；评估学术研究成果；决定学术职称晋升；决定各科学位授予，并参与学校重大决策和院长和校长选拔过程等等。行政权力通常包括：保证学校正常运行；规划学校发展规模；优化配置学校资源；制定年度经费预算；任命各级管理干部；决定重大建设项目；确保校园安全；提供必要的后勤服务等等。
因此，教师参与管理是美国大学管理的又一特点。在五六十年代教师参与管理主要表现在对学术事务的管理上，行政事务则由行政管理人员独揽。这种权力分掌被称为大学组织的双重性。近年来，教师参与管理的深度广度都有进一步发展。那种由教师与行政人员分掌学术事务和行政事务的做法，被认为不是最佳制度安排。取而代之的是由行政管理人员与教师共同管理学校的重大事务。但由于美国高等教育的地方分权制的特点，各个州和各个学校在管理方面也有一定差别。我们在美国考察的时候就发现，不同的大学的学术团队和管理团队的权限和影响力差别很大。比方说在加利福尼亚伯克利大学，教师群体在决策过程中的影响力就比较大，相对来说，校长的影响力就要小一些；而在德克萨斯奥斯汀大学，同样也是非常好的公立大学，相对来说，校长在决策过程中的影响力就比较大，教师的声音就相对比较弱。这两个学校之间存在着比较明显的差异。但总体上来说，美国的大学比较注重学术权力和行政权力的平衡。一般说来，教师的参与通常是通过上面提到的教授评议会和各种各样的专门委员会来实现的。一些高教管理专家认为，教师适当参与学校管理，有助于加强教师的地位，提高教师的工作满意度，从而促进教学与科研的发展。
(三)强有力的中层管理
尽管美国大学鼓励教师参与学校管理。但是，这种参与还是有一定限度的，参与本身还不是最终的决策。不论是美国的高等教育理论家，还是站在美国大学管理前沿的实践家，都认为包括校长在内的强有力的管理层，特别是强有力的中层管理是美国大学管理的重要特点之一。美国的大学通常都是由若干学院组成，学院下设系。所谓“中层管理”主要是指院系的管理机构，特别是学院层次的管理。美国大学的院系在处理任用教师、课程设置、颁发学位、开展学术活动等重大事宜等方面的权力，远远大于他们的欧洲同行。特别需要指出的是，美国大学的校长和院长通常都是通过任命制产生的，而不是通过学术选举产生的。校长由董事会任命，只对董事会负责，即使是总统或州长也不能对校长发号施令，因为宪法和法律没有授予他们这种权力；院长由校长任命，只对校长负责。如果这些管理人员工作不得力，或有失职行为，是随时可以撤换的。在美国的大学里，教授有终身制，而管理人员则没有终身制。哈佛大学的罗索夫斯基认为，这种任命制有助于建立起强有力的管理机构。使之有可能在必要时做出一些困难的决定，并能切实贯彻实施这些决定。例如，在经费困难时，不得不取消一些专业或一些系科的设置，或削减其经费，以保证全校整体的发展战略不受影响。罗索夫斯基还指出，以学术选举的方式来产生校长、院长和系主任往往导致一个软弱的领导，因为教授们不会选举那些主张削减其专业的人来担任院长的，而削减有时又是必须进行的。
美国大学管理人员的这种任命制也有其缺点，其中最明显的问题是如何协调好管理人员与教学人员的关系。目前，美国的许多大学都力图改善管理人员和教学人员的关系，建立和疏通二者之间的交流渠道，进一步扩大教师参与学校管理的机会。但是从总体上看，在世界各国的大学中，美国大学的校长和院长的权力是最大的。
(四)相对独立的校董会
在美国的大学里，由校长任命而产生的院长、系主任构成了一个以校长为首的等级制的管理系统，而校长由是由学校董事会任命的，对董事会负责。董事会被认为是大学的唯一的法定的权力机构，是大学内部的“最高法院”，享有裁决学校事务的全权。学校董事会负责决定学校的大政方针，批准学校的预算和选择校长，但并不直接掌管校务。在这一点上，公立大学的董事会和私立大学的董事会职能是相同的，但二者产生的途径有所不同。
公立大学的董事会通常是由州长提名，州议会批准组成的。也有一些州立大学的董事会是直接由公民直接投票选举产生。例如，德克萨斯大学有14个校区，十几万学生，其董事会共有九名成员组成，每人任期为六年，可以连选连任。为了保证董事会工作的连续性，每隔两年，董事会更换三分之一的董事。也就是说，州长每次只能提名三名董事，并需得到议会的批准。由于州长的每个任期是四年，这样，尽管每任州长可能属于不同的政治党派，但每任州长都不可能完全控制董事会。董事会成员都是由校外的人组成的，是不从大学里拿薪酬的。他们假定是社会公共利益的代表，是在履行一种社会责任，当然也是一种荣誉。这九个人，通常都是律师、银行家、医生、企业家，社会上有名望的人士，经州长提名，州议会投票批准后组成董事会。董事会一旦形成以后，他就成为一个相对独立的实体，不仅州长控制不了，即使是美国总统到这个州里来，也不能对这个州的大学发号施令，因为宪法没有赋予他这个权力。董事会决策时，九个人九票，董事会主席也只有一票。实际上，任何一个人，都不可能完全控制这个董事会。如果发现校长不称职或校长年龄大了，需要换一个新校长。董事会就任命一个校长选拔委员会，这个选拔委员会由学校管理人员、教师、学生代表、相关社会各界人士等几十人组成。最初可能最后推荐出几十个候选人，然后精选选出七八个候选人供董事会参考。董事会再层层筛选，最后剩下三个人了，董事会一个一个的面试，面试后，九名董事无记名投票决定谁当校长。一旦这个校长被任命以后，只有董事会能够对他有约束性。
这种相对独立的大学董事会，即相对独立于任何一届政府和任何一个政治党派，使大学内部的日常工作较少地受到政治浪潮的直接冲击。董事会往往在大学和社会政治浪潮之间起到一定程度的“缓冲”(buffering)作用。美国的高教管理专家认为，这种缓冲作用对保证大学的学术自由和办学自主权，对教学与科研工作的稳定性、连续性和持续发展，是至关重要的。
(五)学校管理工作的制度化
随着美国社会政治、经济、文化诸方面的发展，特别是信息时代的到来，网络社会的兴起，科学技术的突飞猛进，美国的高等教育面临着日益复杂化的环境，日益多样化的要求。与此相适应，大学的组织机构与职能也日益发展，日益复杂化，以适应外界环境的压力和要求。这些庞大的学校组织好像一部部巨大的机器，在有条不紊地运转着。例如德克萨斯大学奥斯汀校区，有五万多名学生，上万名的教职员工，但是其组织运行非常顺畅。这种正常的运转是由一整套严格的“运行规则”来保证的。这种运行规则在管理理论中被称为“标准运行程序”。这些被称为“标准运行程序”的规章制度是美国高等教育在其长期发展过程中逐渐健全完善的，使得美国大学的日常管理逐渐“制度化”了。所谓制度化，不仅是以规章制度来治理学校，而且这些规章制度已经内化为人们的共享的价值观念和行为准则。大学管理人员(包括董事和校长)服从规章制度的约束，而不是管理人员的个人意志来管理学校。规章制度不随管理人员的意志而变更。走进任何一个美国大学校长的办公室，人们都可以发现几本有关学校管理工作的规章制度汇编。这些规章制度对学校的各方面工作，例如教学工作、科学研究、行政事务、财务管理、学生工作等等，都有十分具体的规定；对每一管理人员的职责范围都有明确的说明，使得每一个人都明确自己受谁聘任，对谁负责，应该做什么，怎样做。
学校管理的规章制度对师生员工具有极大的约束力。例如，美国德克萨斯大学董事会制定的规章制度的第一条就明确指出，董事会所制定的这些条例在德克萨斯大学范围内具有法律条文的效力，是所有师生员工必须严格遵守的。下面，我们就来看一看该校关于聘任新教师的程序的有关规定。一是由学院院长向负责学术事务的副校长提出该学院拟聘任一位新教师的计划，负责学术事务的副校长审查这一招聘新教师的请求，确认招聘新教师的必要性；二是负责学术事务的副校长批准一这招聘请求以后，学院院长则任命一个招聘选拔委员会，制定招聘选拔计划，并将这一计划提交负责学术事务的副校长批准；三是负责学术事务的副校长审查、批准这一选择招聘方案；四是在全球公开出版物上刊登招聘广告，并由选择委员会对每一个申请人进行评价与审查，确定候选人名单；五是由选拔委员会对所确定的候选人进行面试并请候选人进行一次学术讲座；六是由选拔委员会向院长推荐最佳候选人；七是院长对候选人进行审查后，向负责学术事务的副校长推荐；八是负责学术事务的副校长审查后，将候选人的全部材料提交学校的教师资格审查委员会；九是教师资格审查委员会进行审查后，再将候选人的全部材料，连同该委员会意见，一并转回负责学术事务的副校长；十是负责学术事务的副校长根据教师资格审查委员会的意见，再次进行审查，然后转呈校长批准，由校长签发聘书。在以上十个环节中，每个环节又有许许多多的具体规定。这些规章制度使得招聘工作中的“走后门”成为不可能。
美国大学管理的规章制度也有过份繁琐的地方，例如，德克萨斯大学某分校的有关学校购买物品的规定，竟达上百页之多。比如你要买一台打印机或复印机，你先得弄清楚关于采购的这些规章制度。过于繁琐的规章制度有时也会束缚管理人员的手脚，降低工作效率。
(六)筹款对大学管理者来说是非常重要
实行地方分权管理体制并给予大学有更多的自主权，包括财务上的自主权，使得大学管理者主动为学校从社会各界争取更多的资源去筹款。美国大学大规模开展筹款活动最早，声势也最大。世界上没有哪一个国家像美国的大学这样，把筹款作为大学校长和各院院长的重要的工作内容之一。校长往往要花很多的时间和精力去筹款。例如哈佛大学有378年的历史，从1636年到现在，他积累的基金是最大的。斯坦福大学只有123年的历史，他积累的基金总量少于哈佛。但是斯坦福大学急起直追，这几年每年的筹款业绩都比哈佛大学要大，如表1所示：
美国大学获得的捐赠资金量之大，是世界上任何一个大学都不能比的。这和美国社会文化的特点和政府的政策有密切关系。一方面，美国社会有一种慈善捐赠的文化传统；另一方面，美国政府通过财政制度和税收政策鼓励社会向教育捐赠。前几年我在加州调研时发现，在加州，对一定收入水平以上的人来说，联邦政府所得税加上州政府所得税，一年是42%。假如你挣100元，你每年要交42美元的税。假如你挣300元，需缴纳42%的就是126元税，你拿回家的钱是174元。但是如果你挣300元，给大学捐100元，第二个100美元免税，第三个100美元照章纳42美元的税，这样你拿回家是158美元。实际上你不捐，你拿回家是174美元，你捐了以后，你拿回家是158美元，只差16美元，但是你得到了一个向大学捐赠100元的美名，而且通常你所在的公司还要为你的捐赠进行配套捐赠，当然各个公司配套比例是不同的，而学校还要用自有资金对你捐赠的这个钱配套。我认识一个人，他很多年前给斯坦福大学捐了50万美元作为基金用其投资收益资助中国学生到斯坦福去留学。由于每年的投资收益率可能是10%、15%，或更高或更低，但是无论收益率多高，该校每年只使用5%，其余的返还到本金中去。现在这个基金已经从50万美元变成100多万美元了，还是用捐赠人的名字来命名的。这种制度本身就是千方百计鼓励人们捐赠，鼓励学校筹款。美国人对这个问题研究的很清楚，鼓励学校引导社会资源向教育领域里的配置，实际就减轻了政府教育经费紧张的财政压力。
我们国家现在也鼓励大学筹款。我国财政部现在对重点大学的政策是，一个大学筹款获得一亿元人民币，政府配比奖励四千万元，同时对捐赠者给予税收方面的优惠。北大1995年开始建立基金会，当时只有一个人一张桌子，一分钱自己的资金也没有。但仅仅十几年的时间，北大教育基金会通过筹款给学校盖了十几栋大楼，例如，图书馆、大讲堂都是筹款建起来的，还积累了近20亿元的不动本基金。这是支持学校引导社会资源向教育领域的配置的有效方式。
(七)开放式的校园管理
美国大学校园的显著特点之一是开放式的管理。这一点同我国的大学差别十分明显。如果有北京市民要来北大参观的话，都要在校门口出示证件并登记。北大有好几个门，每个门都有门卫和铁栅栏，有完整的围墙。我刚从美国留学回来的时候，接待一个美国密西根大学的历史学教授。第一天我带他去参观长城，第二天带他参观校园，看了北大和其他学校。每个学校都有完整的围墙和门卫。他说你们的文化特色之一是“墙”的文化。美国的大学，几乎任何一个大学，你都看不到围墙。比如说到哥伦比亚大学，位于纽约曼哈顿区；哈佛大学在麻省的堪布里奇，他们都是和社区交织在一起。斯坦福大学位于美国著名的高科技心脏——硅谷的北端，也没有围墙。你从旧金山机场下了飞机，从高速公路上走到大学路的路口，往里一拐，就可以直接进入斯坦福大学的中心区了，是完全开放式的环境，学校和社区是融合在一起的。学校和社区相互作用，能够更多的得到社区的支持，同时也更好地了解社区在人才和社会服务等方面的需求，为提高所在社区的文化品位、为社区的发展服务。
当然，我们分析研究美国的大学管理的这些特点，并不是说我们要照抄照搬，而是为了拓宽我们的视野。由于历史传统、社会条件、文化背景和制度化环境不同，简单地照抄照搬外国的东西绝对是不能成功的。我从来不主张照抄照搬国外的做法，但是我们需要分析它、研究它、思考它，看它有哪些东西对我们能够有所启发和借鉴。
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