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sidenav header background2000年第71期(总第203期) 印度尼西亚重建中的十个错误政策
发布日期：2000-10-16 10:20 来源：北京大学国家发展研究院
2000年9月21日，澳大利亚国立大学的Ross McLeod教授在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“印度尼西亚重建中的十个错误政策”的讲座，现摘要如下。自1997年10月以来，印度尼西亚的金融部门发生了很大的变化，四个主要的国家银行合并成了一个，两个最大的私人银行被政府国有化，另外两家较大的商业银行和一些较重要的小银行也被关闭了，同时政府的强制合并使得9家已被国有化的私人银行不复存在。印尼银行系统的大量呆账被转移到了印尼银行重组委员会，同时很多印尼公司的股份也转到了重组委员会，以代替政府支援相关银行的紧急贷款，这样做的结果是重组委员会成了印尼最大的控股公司。尽管采取了上述措施，而且在金融危机中生存下来的银行也实现了重新资本化，但是银行系统对于整个经济的复苏贡献很小，甚至根本没有贡献，其原因就在于糟糕的政策选择严重损害了银行重组计划的成效。
金融危机出现以后，政府关闭私人银行的举动使得人们丧失了对私人银行的信心，造成了对银行存款的挤兑。但是，这种挤兑并不是因为人们不愿意拥有存款，而是因为人们担心自己存款的安全。因此，政府的做法应当是引导人们把现金变成国有银行或是外国银行的存款，并在这种存款转移的过程中发行债券、提供一些金融工具，帮助资金困难的银行募集资金渡过难关。然而，政府的做法却是向运作困难的企业直接提供资金支持，这样的结果是大大增加了基础货币的供应量，恶化了通货膨胀，鼓励了投机行为，最终把银行推到了无可挽回的境地。在金融危机中，对银行不闻不问、任其自生自灭是不可取的，但这并不意味着只有提供资金支持这一种方法，发行中央银行债券可以给人们提供一种替代银行存款的有效工具，不会造成利率的上升。
印尼政府为了促进经济复苏，降低了银行的资本充足率。根据巴塞尔资本协议，银行的资本充足率是8％，相对于一般的公司企业来说是一个很高的水平，保证了银行所有人面对的风险比较小。从亚洲金融危机的发生来看，由于发展中国家的金融管理水平比较低、法制不健全、整个经济的不确定性很高，因此目前8％的资本充足率水平还有待提高。然而，印尼现在的做法却是把资本充足率降到了4％。在印尼这样刚刚经历了严重经济危机的国家，利率成本超过了利率收入，银行资本的风险很高，在这时降低资本充足率将会给未来的经济复苏带来很大的风险。
印尼政府解决私人银行的办法是由政府制定标准，对不合格的银行进行清算，并最终关闭。由于资本充足率不足，25％的银行将被强制关闭。4％这个标准实际反映了政府预期的对这些银行的储户提供存款保证的成本。但是，政府完全有更好的政策选择，那就是对愿意承担银行债务的投资者提供补贴，也就是以负的价格将银行出售，这样可以大大降低政府对银行债务提供保证的成本。同时，银行的很多投资只是对于银行有意义，比如说对于银行职员个人技能的投资，对于现代银行的信息系统和软件的投资和银行分支机构基础设施的投资等等。对银行进行清算的后果是这些投资全部付诸流水，而以负的价格出售，却可以使它们在将来发挥作用。
印尼政府与国际货币基金组织在金融危机发生之后签订的条约中，并没有银行国有化的条款；相反，条约要求印尼加快已经开始的国有银行私有化进程。然而，印尼事实上把私有银行国有化作为了摆脱困境的手段。银行国有化的危害是严重的。印尼的国有银行长期以来经营绩效不佳，而私人银行的经营却取得了很大的成功，从经营效率上来说，国有化是倒退了。银行国有化之后，由政府委派官员去进行管理，一方面政府官员不了解私人银行的特点和优势；另一方面，他们总要面对来自银行以外的压力，使得银行成为了实现政治目标的工具。从长远看，私人银行的国有化不利于印尼经济的长期发展。
在印尼的经济重整计划中，由专门机构对私人商业银行进行资产评估，符合条件的由所有者和国家一起对其重新进行资本化，不符合条件的政府要么将其关闭，要么对其国有化。由于对重新资本化的银行有资格限制，使得很多原来可以在私人部门内继续经营的银行被清算或者国有化，这样做的缺点前面已经有了很多论述。其实，政府完全可以采取更有弹性的做法使得银行重整计划的成本变得更小。
印尼政府对银行重新资本化的一个主要方法是发行债券，提高银行的资本充足率。但是，政府为了减少重新资本化的成本把债券的利率定得远低于市场利率，结果是债券的实际价格远低于其票面价值，银行的实际资产比票面资产要少得多。本来印尼4％的资产充足率已经很低了，但考虑到上面的情况，银行的实际资本充足率更低。所以说，目前印尼的银行资产积累了很高的风险，如果不及时化解后果不堪设想。
印尼政府解决银行危机的另一个做法是对银行实行合并，组建一些规模很大的银行，政府的依据是只有大银行才能在市场竞争中生存。然而，经济中到底应该有多少银行以及银行的规模应该有多大并不是由政府计算出来的，而是由经济规模和市场竞争自发决定的，认为大银行比小银行更有竞争力的观点是没有理论根据的。同时，从经济现实看，在金融危机后生存下来的主要是一些小银行，他们的活力通过金融危机得到了证实。因此，对银行业的大规模合并，从理论层面和现实层面上都找不到根据。
政府对私人银行实行国有化的一个重要目的就是为了以后将其出售。但是，在整个经济不景气的条件下想把银行卖个好价钱，实在是一件很困难的事。而且，由于银行是政府所有，它的经营效率比较低下，市场也不会对它做出比较高的估价。另一方面，目前对国有化银行出售的定位是让一般的公众成为银行的股东，而不是吸引战略投资者来购买银行。这样的做法会使得银行内部无法形成大股东，不利于银行未来的管理和发展。让银行重组委员会承担起拯救银行的重任也不是明智之举。长期以来，印尼的国有银行、养老基金和保险公司的名誉就不太好，它们官僚主义严重，内部极为腐化。更何况，作为政府机构的重组委员会要面对来自更上一级政府的压力，使得它无法象一个真正的市场参与者那样行使职权、履行义务。银行重组委员会帮助银行走出困境，终究只能是政府一厢情愿的做法。
要建立高效的经济机制不能离开法律制度的支持，但是法律制度的建设是一件长期的工作，不可能一蹴而就。然而，印尼目前在法律制度的建设上可以说是根本无所建树；同时，由于传统政治威权的丧失，现在印尼的法制反而陷入了更大混乱之中。要实现重整印尼经济的目标，至少从制度建设的角度讲，印尼还有很长的路要走。
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发布日期：2000-10-16 10:20 来源：北京大学国家发展研究院
2000年9月21日，澳大利亚国立大学的Ross McLeod教授在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“印度尼西亚重建中的十个错误政策”的讲座，现摘要如下。自1997年10月以来，印度尼西亚的金融部门发生了很大的变化，四个主要的国家银行合并成了一个，两个最大的私人银行被政府国有化，另外两家较大的商业银行和一些较重要的小银行也被关闭了，同时政府的强制合并使得9家已被国有化的私人银行不复存在。印尼银行系统的大量呆账被转移到了印尼银行重组委员会，同时很多印尼公司的股份也转到了重组委员会，以代替政府支援相关银行的紧急贷款，这样做的结果是重组委员会成了印尼最大的控股公司。尽管采取了上述措施，而且在金融危机中生存下来的银行也实现了重新资本化，但是银行系统对于整个经济的复苏贡献很小，甚至根本没有贡献，其原因就在于糟糕的政策选择严重损害了银行重组计划的成效。
金融危机出现以后，政府关闭私人银行的举动使得人们丧失了对私人银行的信心，造成了对银行存款的挤兑。但是，这种挤兑并不是因为人们不愿意拥有存款，而是因为人们担心自己存款的安全。因此，政府的做法应当是引导人们把现金变成国有银行或是外国银行的存款，并在这种存款转移的过程中发行债券、提供一些金融工具，帮助资金困难的银行募集资金渡过难关。然而，政府的做法却是向运作困难的企业直接提供资金支持，这样的结果是大大增加了基础货币的供应量，恶化了通货膨胀，鼓励了投机行为，最终把银行推到了无可挽回的境地。在金融危机中，对银行不闻不问、任其自生自灭是不可取的，但这并不意味着只有提供资金支持这一种方法，发行中央银行债券可以给人们提供一种替代银行存款的有效工具，不会造成利率的上升。
印尼政府为了促进经济复苏，降低了银行的资本充足率。根据巴塞尔资本协议，银行的资本充足率是8％，相对于一般的公司企业来说是一个很高的水平，保证了银行所有人面对的风险比较小。从亚洲金融危机的发生来看，由于发展中国家的金融管理水平比较低、法制不健全、整个经济的不确定性很高，因此目前8％的资本充足率水平还有待提高。然而，印尼现在的做法却是把资本充足率降到了4％。在印尼这样刚刚经历了严重经济危机的国家，利率成本超过了利率收入，银行资本的风险很高，在这时降低资本充足率将会给未来的经济复苏带来很大的风险。
印尼政府解决私人银行的办法是由政府制定标准，对不合格的银行进行清算，并最终关闭。由于资本充足率不足，25％的银行将被强制关闭。4％这个标准实际反映了政府预期的对这些银行的储户提供存款保证的成本。但是，政府完全有更好的政策选择，那就是对愿意承担银行债务的投资者提供补贴，也就是以负的价格将银行出售，这样可以大大降低政府对银行债务提供保证的成本。同时，银行的很多投资只是对于银行有意义，比如说对于银行职员个人技能的投资，对于现代银行的信息系统和软件的投资和银行分支机构基础设施的投资等等。对银行进行清算的后果是这些投资全部付诸流水，而以负的价格出售，却可以使它们在将来发挥作用。
印尼政府与国际货币基金组织在金融危机发生之后签订的条约中，并没有银行国有化的条款；相反，条约要求印尼加快已经开始的国有银行私有化进程。然而，印尼事实上把私有银行国有化作为了摆脱困境的手段。银行国有化的危害是严重的。印尼的国有银行长期以来经营绩效不佳，而私人银行的经营却取得了很大的成功，从经营效率上来说，国有化是倒退了。银行国有化之后，由政府委派官员去进行管理，一方面政府官员不了解私人银行的特点和优势；另一方面，他们总要面对来自银行以外的压力，使得银行成为了实现政治目标的工具。从长远看，私人银行的国有化不利于印尼经济的长期发展。
在印尼的经济重整计划中，由专门机构对私人商业银行进行资产评估，符合条件的由所有者和国家一起对其重新进行资本化，不符合条件的政府要么将其关闭，要么对其国有化。由于对重新资本化的银行有资格限制，使得很多原来可以在私人部门内继续经营的银行被清算或者国有化，这样做的缺点前面已经有了很多论述。其实，政府完全可以采取更有弹性的做法使得银行重整计划的成本变得更小。
印尼政府对银行重新资本化的一个主要方法是发行债券，提高银行的资本充足率。但是，政府为了减少重新资本化的成本把债券的利率定得远低于市场利率，结果是债券的实际价格远低于其票面价值，银行的实际资产比票面资产要少得多。本来印尼4％的资产充足率已经很低了，但考虑到上面的情况，银行的实际资本充足率更低。所以说，目前印尼的银行资产积累了很高的风险，如果不及时化解后果不堪设想。
印尼政府解决银行危机的另一个做法是对银行实行合并，组建一些规模很大的银行，政府的依据是只有大银行才能在市场竞争中生存。然而，经济中到底应该有多少银行以及银行的规模应该有多大并不是由政府计算出来的，而是由经济规模和市场竞争自发决定的，认为大银行比小银行更有竞争力的观点是没有理论根据的。同时，从经济现实看，在金融危机后生存下来的主要是一些小银行，他们的活力通过金融危机得到了证实。因此，对银行业的大规模合并，从理论层面和现实层面上都找不到根据。
政府对私人银行实行国有化的一个重要目的就是为了以后将其出售。但是，在整个经济不景气的条件下想把银行卖个好价钱，实在是一件很困难的事。而且，由于银行是政府所有，它的经营效率比较低下，市场也不会对它做出比较高的估价。另一方面，目前对国有化银行出售的定位是让一般的公众成为银行的股东，而不是吸引战略投资者来购买银行。这样的做法会使得银行内部无法形成大股东，不利于银行未来的管理和发展。让银行重组委员会承担起拯救银行的重任也不是明智之举。长期以来，印尼的国有银行、养老基金和保险公司的名誉就不太好，它们官僚主义严重，内部极为腐化。更何况，作为政府机构的重组委员会要面对来自更上一级政府的压力，使得它无法象一个真正的市场参与者那样行使职权、履行义务。银行重组委员会帮助银行走出困境，终究只能是政府一厢情愿的做法。
要建立高效的经济机制不能离开法律制度的支持，但是法律制度的建设是一件长期的工作，不可能一蹴而就。然而，印尼目前在法律制度的建设上可以说是根本无所建树；同时，由于传统政治威权的丧失，现在印尼的法制反而陷入了更大混乱之中。要实现重整印尼经济的目标，至少从制度建设的角度讲，印尼还有很长的路要走。
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