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sidenav header background2000年第73期(总第205期) 中国财政体制进一步改革
发布日期：2000-10-16 10:30 来源：北京大学国家发展研究院
2000年10月12日，中国社会科学院财贸经济研究所研究员杨之刚在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“中国财政体制进一步改革”的讲座，现摘要如下。中国政府资金由预算内资金、预算外资金和非预算资金三部分组成。预算内资金的管理是规范的，并有准确的数据。预算外资金指地方政府预算外资金和行政事业单位预算外资金，经过多次改革，这部分资金的管理有了很大的改善。非预算政府资金是政府资金管理中最为混乱的部分，没有准确的数字，但根据典型调查，这部分的规模可能与预算内收入的规模相近。从政府资金的收入变化趋势看，改革以来预算内资金占GDP的比重逐年下降，与此同时，非预算资金却增长很快。因此，虽然预算内资金只占GDP的12％左右，但中国政府的全部资金占GDP的比重，大约在26％左右，与其他发展中国家的水平比较相近。
在混合经济体制中，政府的存在是必要的，其功能也在不断扩大。政府的职能主要是通过财政收支进行的，完善的财政税收体制是保证经济增长的重要条件之一。完善的分级财政体制的特点，首先应当明确在市场经济中，政府的职能是什么，这些职能在什么领域发挥，以及如何发挥。同时在明确各级政府职能的基础上，确定各级政府支出的范围和重点。
完善的财政体制对各级政府收入的划分要合理，使各级政府有自己稳定的收入来源。1994年开始的分税制改革在这方面做了努力，取得了一定成效。但还存在很多问题，特别是没有建立规范的中央向地方的转移支付制度。加上过多的税收返还，使得分税制改革后地区间的收入差距越来越大。拉平地区间过大的贫富差距是中央政府义不容辞的责任，因
此外，为了保证地方政府的资金来源，应当赋予地方政府在必要时举债的权力，以便为公共投资筹集资金。目前虽然规定不许地方政府发债，但地方政府的很多实际做法就是变通地发行地方债，有必要将这种行为纳入更为规范的财政管理。给予地方人大一定的地方税种的立法权，也是未来财税改革值得考虑的问题。
预算管理是财政体制进一步改革的重要问题之一。中国预算管理存在的问题很多，首先是预算的范围不全，不能全面反映政府所有资金的运用情况，从而不能反映政府职能的履行状况。其次，预算的编制方法不科学，且不够细化，造成预算追加的情况大量存在，使预算的法律效力降低。再次，预算项目和分类设置也不符合国际惯例，无法进行比较研究。这样的预算既不利于人大对预算进行审查，也不利于预算的规范执行和依法监督。同时，政府的各部门从不同的地方交叉拿钱、政出多门，结果导致管理的混乱，很多政府部门自己也搞不清楚每年到底有多少钱。在这样的体制下无法对财政进行有效的监督和管理。为了解决预算体制中存在的问题，目前改革的努力方向主要是建立统一、规范、清晰和能与国际接轨的预算管理体制。
2000年中国政府开始在4个中央政府的部级单位，实行按部门编制预算这项重要的改革措施。改革的办法是，各部门由基层单位自行编制预算，包括一般预算和基金预算，然后逐级上报，由部级单位汇总本部门的预算后，上报财政部审核。之后财政部汇总预算后上报国务院审定，再报全国人大批准。人大批准后，该预算即具备了法律效应。财政部在批复预算后，由各部门执行预算，财政部负责监督。
部门预算改革的重点，是要求各部委将其所有的支出和收入全部列入预算，包括原来的预算外部分，这是向统一预算管理迈进的一大步。同时还要清理非预算资金，结合进行税费改革。税费改革的目的，是为了规范这部分政府资金的管理，将一部分具有外溢效应的公共产品和服务的收费改为征税，对一部分受益和付费直接关联的项目收费规范管理，同时多乱收费进行彻底清理废除。进行这三方面的改革的目的，是建立完善、透明、开放的管理体制。目前，农业部、科技部、劳动社会保障部和教育部等四个部委的部门预算改革已初见成效。
配合部门预算的另一个改革是政府采购的改革，这一改革在地方政府进行试点已经两年了。使用政府资金购买、租赁、雇佣货物、工程、服务等，采用竞争性招标方式集中进行，可以大量节约成本，减少寻租设租的机会。
国库集中支付也是目前预算管理体制改革的重要方面。当前实行的国库分散支付制度存在很多弊病，不利于进行财政监督。如果实施国库集中管理，所有的政府资金集中到国库单一帐户，所有财政支出都从国库帐户上拨出。结合部门预算和政府采购制度，由国库直接与政府购买的商品和服务的单位结算，避免了各部委和各级政府在中间环节上的暗箱操作。在国外，国库集中管理制度有非常成功的运作经验，而计算机的应用也使得进行这项改革不存在技术上的限制。
在财政监督方面，首先要有一套完整的财政法规体系，各项法规要统一、透明和公开。其次要有健全的财政部门内部，以及外部的监督机构。讲座结束之后，杨之刚教授回答了听众提出的问题。杨教授认为，在现在的财政体制改革框架中，改革的目标已经有很大进步，但值得指出的是，财政体制改革，特别是分税制的进一步改革，其症结在于如何突破传统体制下的既得利益格局，因此难度较大。
（支兆华根据录音整理并经杨之刚教授审定）
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发布日期：2000-10-16 10:30 来源：北京大学国家发展研究院
2000年10月12日，中国社会科学院财贸经济研究所研究员杨之刚在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“中国财政体制进一步改革”的讲座，现摘要如下。中国政府资金由预算内资金、预算外资金和非预算资金三部分组成。预算内资金的管理是规范的，并有准确的数据。预算外资金指地方政府预算外资金和行政事业单位预算外资金，经过多次改革，这部分资金的管理有了很大的改善。非预算政府资金是政府资金管理中最为混乱的部分，没有准确的数字，但根据典型调查，这部分的规模可能与预算内收入的规模相近。从政府资金的收入变化趋势看，改革以来预算内资金占GDP的比重逐年下降，与此同时，非预算资金却增长很快。因此，虽然预算内资金只占GDP的12％左右，但中国政府的全部资金占GDP的比重，大约在26％左右，与其他发展中国家的水平比较相近。
在混合经济体制中，政府的存在是必要的，其功能也在不断扩大。政府的职能主要是通过财政收支进行的，完善的财政税收体制是保证经济增长的重要条件之一。完善的分级财政体制的特点，首先应当明确在市场经济中，政府的职能是什么，这些职能在什么领域发挥，以及如何发挥。同时在明确各级政府职能的基础上，确定各级政府支出的范围和重点。
完善的财政体制对各级政府收入的划分要合理，使各级政府有自己稳定的收入来源。1994年开始的分税制改革在这方面做了努力，取得了一定成效。但还存在很多问题，特别是没有建立规范的中央向地方的转移支付制度。加上过多的税收返还，使得分税制改革后地区间的收入差距越来越大。拉平地区间过大的贫富差距是中央政府义不容辞的责任，因
此外，为了保证地方政府的资金来源，应当赋予地方政府在必要时举债的权力，以便为公共投资筹集资金。目前虽然规定不许地方政府发债，但地方政府的很多实际做法就是变通地发行地方债，有必要将这种行为纳入更为规范的财政管理。给予地方人大一定的地方税种的立法权，也是未来财税改革值得考虑的问题。
预算管理是财政体制进一步改革的重要问题之一。中国预算管理存在的问题很多，首先是预算的范围不全，不能全面反映政府所有资金的运用情况，从而不能反映政府职能的履行状况。其次，预算的编制方法不科学，且不够细化，造成预算追加的情况大量存在，使预算的法律效力降低。再次，预算项目和分类设置也不符合国际惯例，无法进行比较研究。这样的预算既不利于人大对预算进行审查，也不利于预算的规范执行和依法监督。同时，政府的各部门从不同的地方交叉拿钱、政出多门，结果导致管理的混乱，很多政府部门自己也搞不清楚每年到底有多少钱。在这样的体制下无法对财政进行有效的监督和管理。为了解决预算体制中存在的问题，目前改革的努力方向主要是建立统一、规范、清晰和能与国际接轨的预算管理体制。
2000年中国政府开始在4个中央政府的部级单位，实行按部门编制预算这项重要的改革措施。改革的办法是，各部门由基层单位自行编制预算，包括一般预算和基金预算，然后逐级上报，由部级单位汇总本部门的预算后，上报财政部审核。之后财政部汇总预算后上报国务院审定，再报全国人大批准。人大批准后，该预算即具备了法律效应。财政部在批复预算后，由各部门执行预算，财政部负责监督。
部门预算改革的重点，是要求各部委将其所有的支出和收入全部列入预算，包括原来的预算外部分，这是向统一预算管理迈进的一大步。同时还要清理非预算资金，结合进行税费改革。税费改革的目的，是为了规范这部分政府资金的管理，将一部分具有外溢效应的公共产品和服务的收费改为征税，对一部分受益和付费直接关联的项目收费规范管理，同时多乱收费进行彻底清理废除。进行这三方面的改革的目的，是建立完善、透明、开放的管理体制。目前，农业部、科技部、劳动社会保障部和教育部等四个部委的部门预算改革已初见成效。
配合部门预算的另一个改革是政府采购的改革，这一改革在地方政府进行试点已经两年了。使用政府资金购买、租赁、雇佣货物、工程、服务等，采用竞争性招标方式集中进行，可以大量节约成本，减少寻租设租的机会。
国库集中支付也是目前预算管理体制改革的重要方面。当前实行的国库分散支付制度存在很多弊病，不利于进行财政监督。如果实施国库集中管理，所有的政府资金集中到国库单一帐户，所有财政支出都从国库帐户上拨出。结合部门预算和政府采购制度，由国库直接与政府购买的商品和服务的单位结算，避免了各部委和各级政府在中间环节上的暗箱操作。在国外，国库集中管理制度有非常成功的运作经验，而计算机的应用也使得进行这项改革不存在技术上的限制。
在财政监督方面，首先要有一套完整的财政法规体系，各项法规要统一、透明和公开。其次要有健全的财政部门内部，以及外部的监督机构。讲座结束之后，杨之刚教授回答了听众提出的问题。杨教授认为，在现在的财政体制改革框架中，改革的目标已经有很大进步，但值得指出的是，财政体制改革，特别是分税制的进一步改革，其症结在于如何突破传统体制下的既得利益格局，因此难度较大。
（支兆华根据录音整理并经杨之刚教授审定）
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