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sidenav header background2001年第23期(总第245期) 建立一个更有竞争力的中国电信体制
发布日期：2001-04-02 11:38 来源：北京大学国家发展研究院
北京大学中国经济研究中心·北大国际MBA项目·亚洲协会香港分会《第十个“五年计划”与二十一世纪中国经济》研讨会纪要之四
在《第十个“五年计划”与二十一世纪中国经济》研讨会上，北京大学中国经济研究中心周其仁教授发言，谈了他对中国电信业现状的看法。下面是他的发言摘要。
在我看来，即使经过了1999-2000年的改革，很清楚中国电信业仍有很大的空间引入竞争。我首先强调中国电信业的改革是受整个经济改革驱动的。众所周知，每一个经济单位都有自己的交流模式。在封闭的中央计划经济中，交流很少，所以那时没有发展电信的需求；然而当我们转向市场经济后，面对生产要素的流动，十分活跃的交易和市场活动，这就需要发展电信业和信息服务。因此中国电信业的核心问题是需要一个新的发展来推动经济，我们需要信息服务业，需要更多的交流。另一方面，这是国家控制的垄断行业。这两方面存在冲突。因此在1994年中国决定改革电信业。当时遵循的是欧洲模式或英国模式，只是引入一个新的竞争者。中国电信原来就有，中国联通是新进入者。它们都是综合电信营运商，可经营长话、市话和移动通信，很明显是遵循寡头模式。保持寡头模式在欧洲和英国持续了７年。在1994年人们希望通过几年时间建立某种同等竞争结构，那以后可以引入更多的竞争者。但中国的情况十分特殊。在1998年，中国联通只占全部电信服务业１％的市场份额。只有移动业务有两个营运商。在移动市场上中国电信占有全部收入的95％，中国联通只占有5％，所以这不是政策制定者在1994年期望出现的格局。因为根据欧洲的经验，在3－4年后，新的进入者会占有全部电信市场份额的10－15％。这一问题促使中国要进一步改革电信业。在1998年，大多数人同意这一点，但问题是如何改。
一些学者和官员认为中央政府必须控制全部电信网络，只放开增值业务。另一方面，一些学者包括我在内认为这一模式不会有用。我们必须在电信业的各个层次上引入竞争。讨论集中于是一个网络还是几个网络。以下几点理由可以说明为什么在几个网络之间展开竞争是重要的：“一个垄断网络，几个竞争性服务商”的模式从没生效过；在基本电信网络和增值服务之间没有清楚的界限；只有通过几个网络之间的竞争才能降低所有不拥有网络的营运商的成本；在电信业中时间是极有价值的资源；最重要的是，中国已经有几个网络资源，这在全世界是很独特的。中国电信有一个全国性网络，军队和铁道部也有全国性网络，共有三个网络。国务院在1998年采取了５项行动准备再次改革电信业，改革始于1999年，完成于2000年。1999年的改革包括四项行动：首先拆分邮政和电信实行政企分开，这项行动建立了新的监管者NPI；第二个行动是在1999年将中国电信拆分成３到４个独立的电信公司，一个是中国移动，只经营移动业务，第二个是中国电信集团，经营固网业务，第三个是中国寻呼，将并入中国联通，最后一个是中国卫星集团；第三项行动是制定新的政策支持中国联通的发展，包括将中国寻呼并入中国联通，给联通带来许多收入，和新的政策规定只有中国联通可以经营CDMA，给与联通所有四个领域的营业执照；第四项行动是建立新的公司——中国网通，作为宽带服务商，给与吉通新的政策，组建基于军队资源的光通，给铁通新的执照。经过以上改革，中国电信业有了一个新的竞争格局。有两个移动公司——中国移动和联通；有５到６个数据传输和IP电话供应商；有2.5个固网供应商——中国电信、联通和铁通（只算半个）；有３到４个卫星通讯运营商；一个宽带批发商——网通；约2000个寻呼公司。所以我们经过1999－2000年改革，可以看到基于几个现存网络上的新格局。
但是我的评论是中国电信业的图景仍很复杂。一方面我们可以看到快速增长的产业，国民经济的领先部门，和信息时代的战略基础设施。同时尽管中国有世界第二大的网络，但人均和每条线路的信息流却很低。中国有1.2亿固网用户，9000万移动用户，2500万互联网用户；但是每月每条线路使用少于60分钟，每人每月使用少于５分钟。因此中国电信业作为一个快速增长的行业有双重特征：登记用户是全世界第二大；但就实际使用的信息量而言中国仍是一个小国。相对于中国人的收入，税率仍然较高。
接下来谈几个此轮改革之后的关键问题。首先是只有一个综合性运营商——中国联通。这对中国联通是个好消息，但在我看来这对该行业是个坏消息，因为唯一的一个公共网运营商意味着新的垄断。不同种类的电信业务之间没有竞争。中国移动只能做移动业务，中国电信集团只能作固网业务，只有联通作为综合运营商。
第二个问题是合理的格局并不等于实际的竞争。通过以下数字可以看出市场结构甚至达不到寡头的情况：固网业务中中国电信集团几乎占有100%份额；移动业务中中国移动占有76%市场份额，联通只有24%；IP电话50%份额属于中国电信集团；寻呼业务联通独占87%；有线电视是一个垄断市场。
第三个问题是大多数乡村的人们只面对一个垄断的公共网运营商。下一个问题是所有的电信运营商都是国有企业，电信业中没有私人企业。还有一个问题：外国投资者和国内电信消费者之间有利益冲突。有两次香港股市的下跌与中国移动市场降低收费引起的。一次发生在去年11月，另一次发生在10天前。中国移动和联通想要改变政策从手机双向收费改成单向收费。当消息传开，两家上市公司的市值下跌了2000亿港元，使得吴部长在香港宣布暂停该项政策，直到2003年。新的政策使消费者高兴但使投资者愤怒。几天前中国移动宣布手机收费套餐计划，这个消息也使市值下降1300亿港元。对我而言，以上情况表明尽管经过1999-2000年的大动作，改革仍没完成，仍然需要新的格局：几个成熟的公共网营运商和成百上千家零售商以及其他专业化的服务供应商。关键是需要3到5个综合服务营运商。在竞争的基础上再次形成3到4个成熟的公共网营运商。在新技术的基础上发展许多新的进入者。我认为只有如此才有机会参与加入WTO后的竞争，因为届时将有许多大的外国供应商进入中国电信市场。
还有一些政策问题。首先是金融政策，中国电信公司不仅要在国外股票市场上市，也要在国内市场上市，因为国内消费者也想要投资电信业来分享该行业的利润。外国和国内投资者的参与将改变目前的状况。因为只在国外股票市场上市的话，一些政治问题很难协调，外国投资者想赚钱，但国内消费者却要付高费用。这对中国和电信业的发展都是不好的政策。对国外投资者很重要的是中国需要一个改革时间表，让国内外投资者都知道我们在未来几年将要做什么。此外我们应对老的投资者进行补偿，因为当外国投资者投资中国电信业时，他们的对中国电信公司的期望是基于这些公司的垄断力量，而不是竞争能力，例如中国移动（香港）。当改变政策时，应对它们进行补偿。所以我们应关注香港的经验。香港两年前停止了垄断政策，支付给香港国际电信公司。使所有的投资者都对政府的行为有个好的预期。
另一个政策关于有线电视资源。在中国有1亿多有线电视用户，这是除电信外接入家庭的最大的接入网。他们与电信网之间是井水不犯河水。我们应在有线电视网和电信固网之间展开竞争。第三，在竞争定价的基础上电信业务互相交叉和全面进入。第四在电信业进行私有化。很多人谈到这一点，因为中国政府已同意外国私人投资者进入电信业，那么为什么国内私人部门不能进入电信业呢？这对中国有十分重要的意义。最后一点是如何监督监督者。信息产业部是权力很大的机构，控制所有的执照，因此如何监督她去采取正确的行动，这对电信业和中国都十分重要。
问答：1．政府在电信收入和改革之间的取舍。钱是好东西，每个政府都愿意增加收入。但是在中国主要的问题是大片的农村。若要发展经济，需要降低信息成本。保持低的信息成本对发展中国经济是十分有益的。因此中国政府需要考虑发展政策，既要考虑在目前赚钱的产业，也要考虑长期发展项目。根据我的理解，中国领导人对这两个方面都关注，一些人更关注降低信息成本，这是一件好事。
2．有线电视网络的开放问题。中国电视台完全由国家控制，我们需要很多公司来重组电信和广电资源，包括网络。这是今后两年要面对的情况。若想要投资，需要投资者和投资政策，但这需要信息产业部和广电部协调。存在不同的观点，电信部门比广电部门更强大。因此目前广电部的策略是井水不犯河水。我们需要时间来重组资源，建立新的公司，然后需要更多的进入者进入数据传输，IP电话供应商以及语音电话服务。这需要很长的时间。
3．国家利益和投资者利益。我想中国政府将是电信业的最大股东。中国政府也考虑投资者的利益。我认为投资者和消费者同样重要，因此政府要考虑保持平衡。如果减少套餐计划的税率或单项收费，这对投资者也会是好事，因为尽管价格下降，但需求上升。如果公司是有效率的，仍可在新的政策水平上获利。问题是如何相信这些公司有竞争力，这是关键。人们之所以投资中国移动，因为相信她的垄断地位从而可以分享垄断利润。但我们必须改变这一状况。这就是我为什么称之为两难选择。有些人建议减少收费并向香港和新加坡政府学习，在转轨时期补偿损失者，让他们有时间看到价格下降但需求上升，利润上升。这需要时间。所以我认为竞争政策是主要的政策，使公司在市场竞争中更强大。
4．同种类的业务之间的竞争为何不行? 我认为同类业务间的竞争更困难，在每一个电信业务中，我们面对一个处于绝对优势的公司，所以我们需要全面的运营商。大陆不同于香港，即使一项业务有不止一家公司，竞争也很困难。中国联通有综合业务执照但没能力，中国移动只经营移动业务，中国电信经营固定业务，没人能提供全面服务，我认为中国需要几个综合运营商。在市话业务上，需要很多专业化的服务商。我希望将来如此。
5．网通上市问题。网通有执照可以经营宽带全面业务作为公共网供应商，但不能接入电信和最终用户。但在一些地方如四川、广东，他们使用广电网络，提供接入服务。我认为应给予网通全面营业执照。但目前情况很复杂，中国电信集团正向信息产业部申请移动业务执照，因此吴部长说将来也许会发第三个移动业务执照。这将使联通和移动的股价上扬。如果不发给中国电信移动执照，他如何在海外上市，只有固定业务是不可能上市的。
6．第2.5代CDMA标准。下周联通可能发布第三代或2.5代CDMA标准。如何处理第三代技术？在国外投资者已改变了对于第三代CDMA的看法。我认为现在发展第三代技术还不成熟，因为中国仍是发展中国家，需要投资者使现存的结构更强。对比世界其他国家的经验，如欧洲、日本，我认为可能仍需时间转变到这一阶段。
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发布日期：2001-04-02 11:38 来源：北京大学国家发展研究院
北京大学中国经济研究中心·北大国际MBA项目·亚洲协会香港分会《第十个“五年计划”与二十一世纪中国经济》研讨会纪要之四
在《第十个“五年计划”与二十一世纪中国经济》研讨会上，北京大学中国经济研究中心周其仁教授发言，谈了他对中国电信业现状的看法。下面是他的发言摘要。
在我看来，即使经过了1999-2000年的改革，很清楚中国电信业仍有很大的空间引入竞争。我首先强调中国电信业的改革是受整个经济改革驱动的。众所周知，每一个经济单位都有自己的交流模式。在封闭的中央计划经济中，交流很少，所以那时没有发展电信的需求；然而当我们转向市场经济后，面对生产要素的流动，十分活跃的交易和市场活动，这就需要发展电信业和信息服务。因此中国电信业的核心问题是需要一个新的发展来推动经济，我们需要信息服务业，需要更多的交流。另一方面，这是国家控制的垄断行业。这两方面存在冲突。因此在1994年中国决定改革电信业。当时遵循的是欧洲模式或英国模式，只是引入一个新的竞争者。中国电信原来就有，中国联通是新进入者。它们都是综合电信营运商，可经营长话、市话和移动通信，很明显是遵循寡头模式。保持寡头模式在欧洲和英国持续了７年。在1994年人们希望通过几年时间建立某种同等竞争结构，那以后可以引入更多的竞争者。但中国的情况十分特殊。在1998年，中国联通只占全部电信服务业１％的市场份额。只有移动业务有两个营运商。在移动市场上中国电信占有全部收入的95％，中国联通只占有5％，所以这不是政策制定者在1994年期望出现的格局。因为根据欧洲的经验，在3－4年后，新的进入者会占有全部电信市场份额的10－15％。这一问题促使中国要进一步改革电信业。在1998年，大多数人同意这一点，但问题是如何改。
一些学者和官员认为中央政府必须控制全部电信网络，只放开增值业务。另一方面，一些学者包括我在内认为这一模式不会有用。我们必须在电信业的各个层次上引入竞争。讨论集中于是一个网络还是几个网络。以下几点理由可以说明为什么在几个网络之间展开竞争是重要的：“一个垄断网络，几个竞争性服务商”的模式从没生效过；在基本电信网络和增值服务之间没有清楚的界限；只有通过几个网络之间的竞争才能降低所有不拥有网络的营运商的成本；在电信业中时间是极有价值的资源；最重要的是，中国已经有几个网络资源，这在全世界是很独特的。中国电信有一个全国性网络，军队和铁道部也有全国性网络，共有三个网络。国务院在1998年采取了５项行动准备再次改革电信业，改革始于1999年，完成于2000年。1999年的改革包括四项行动：首先拆分邮政和电信实行政企分开，这项行动建立了新的监管者NPI；第二个行动是在1999年将中国电信拆分成３到４个独立的电信公司，一个是中国移动，只经营移动业务，第二个是中国电信集团，经营固网业务，第三个是中国寻呼，将并入中国联通，最后一个是中国卫星集团；第三项行动是制定新的政策支持中国联通的发展，包括将中国寻呼并入中国联通，给联通带来许多收入，和新的政策规定只有中国联通可以经营CDMA，给与联通所有四个领域的营业执照；第四项行动是建立新的公司——中国网通，作为宽带服务商，给与吉通新的政策，组建基于军队资源的光通，给铁通新的执照。经过以上改革，中国电信业有了一个新的竞争格局。有两个移动公司——中国移动和联通；有５到６个数据传输和IP电话供应商；有2.5个固网供应商——中国电信、联通和铁通（只算半个）；有３到４个卫星通讯运营商；一个宽带批发商——网通；约2000个寻呼公司。所以我们经过1999－2000年改革，可以看到基于几个现存网络上的新格局。
但是我的评论是中国电信业的图景仍很复杂。一方面我们可以看到快速增长的产业，国民经济的领先部门，和信息时代的战略基础设施。同时尽管中国有世界第二大的网络，但人均和每条线路的信息流却很低。中国有1.2亿固网用户，9000万移动用户，2500万互联网用户；但是每月每条线路使用少于60分钟，每人每月使用少于５分钟。因此中国电信业作为一个快速增长的行业有双重特征：登记用户是全世界第二大；但就实际使用的信息量而言中国仍是一个小国。相对于中国人的收入，税率仍然较高。
接下来谈几个此轮改革之后的关键问题。首先是只有一个综合性运营商——中国联通。这对中国联通是个好消息，但在我看来这对该行业是个坏消息，因为唯一的一个公共网运营商意味着新的垄断。不同种类的电信业务之间没有竞争。中国移动只能做移动业务，中国电信集团只能作固网业务，只有联通作为综合运营商。
第二个问题是合理的格局并不等于实际的竞争。通过以下数字可以看出市场结构甚至达不到寡头的情况：固网业务中中国电信集团几乎占有100%份额；移动业务中中国移动占有76%市场份额，联通只有24%；IP电话50%份额属于中国电信集团；寻呼业务联通独占87%；有线电视是一个垄断市场。
第三个问题是大多数乡村的人们只面对一个垄断的公共网运营商。下一个问题是所有的电信运营商都是国有企业，电信业中没有私人企业。还有一个问题：外国投资者和国内电信消费者之间有利益冲突。有两次香港股市的下跌与中国移动市场降低收费引起的。一次发生在去年11月，另一次发生在10天前。中国移动和联通想要改变政策从手机双向收费改成单向收费。当消息传开，两家上市公司的市值下跌了2000亿港元，使得吴部长在香港宣布暂停该项政策，直到2003年。新的政策使消费者高兴但使投资者愤怒。几天前中国移动宣布手机收费套餐计划，这个消息也使市值下降1300亿港元。对我而言，以上情况表明尽管经过1999-2000年的大动作，改革仍没完成，仍然需要新的格局：几个成熟的公共网营运商和成百上千家零售商以及其他专业化的服务供应商。关键是需要3到5个综合服务营运商。在竞争的基础上再次形成3到4个成熟的公共网营运商。在新技术的基础上发展许多新的进入者。我认为只有如此才有机会参与加入WTO后的竞争，因为届时将有许多大的外国供应商进入中国电信市场。
还有一些政策问题。首先是金融政策，中国电信公司不仅要在国外股票市场上市，也要在国内市场上市，因为国内消费者也想要投资电信业来分享该行业的利润。外国和国内投资者的参与将改变目前的状况。因为只在国外股票市场上市的话，一些政治问题很难协调，外国投资者想赚钱，但国内消费者却要付高费用。这对中国和电信业的发展都是不好的政策。对国外投资者很重要的是中国需要一个改革时间表，让国内外投资者都知道我们在未来几年将要做什么。此外我们应对老的投资者进行补偿，因为当外国投资者投资中国电信业时，他们的对中国电信公司的期望是基于这些公司的垄断力量，而不是竞争能力，例如中国移动（香港）。当改变政策时，应对它们进行补偿。所以我们应关注香港的经验。香港两年前停止了垄断政策，支付给香港国际电信公司。使所有的投资者都对政府的行为有个好的预期。
另一个政策关于有线电视资源。在中国有1亿多有线电视用户，这是除电信外接入家庭的最大的接入网。他们与电信网之间是井水不犯河水。我们应在有线电视网和电信固网之间展开竞争。第三，在竞争定价的基础上电信业务互相交叉和全面进入。第四在电信业进行私有化。很多人谈到这一点，因为中国政府已同意外国私人投资者进入电信业，那么为什么国内私人部门不能进入电信业呢？这对中国有十分重要的意义。最后一点是如何监督监督者。信息产业部是权力很大的机构，控制所有的执照，因此如何监督她去采取正确的行动，这对电信业和中国都十分重要。
问答：1．政府在电信收入和改革之间的取舍。钱是好东西，每个政府都愿意增加收入。但是在中国主要的问题是大片的农村。若要发展经济，需要降低信息成本。保持低的信息成本对发展中国经济是十分有益的。因此中国政府需要考虑发展政策，既要考虑在目前赚钱的产业，也要考虑长期发展项目。根据我的理解，中国领导人对这两个方面都关注，一些人更关注降低信息成本，这是一件好事。
2．有线电视网络的开放问题。中国电视台完全由国家控制，我们需要很多公司来重组电信和广电资源，包括网络。这是今后两年要面对的情况。若想要投资，需要投资者和投资政策，但这需要信息产业部和广电部协调。存在不同的观点，电信部门比广电部门更强大。因此目前广电部的策略是井水不犯河水。我们需要时间来重组资源，建立新的公司，然后需要更多的进入者进入数据传输，IP电话供应商以及语音电话服务。这需要很长的时间。
3．国家利益和投资者利益。我想中国政府将是电信业的最大股东。中国政府也考虑投资者的利益。我认为投资者和消费者同样重要，因此政府要考虑保持平衡。如果减少套餐计划的税率或单项收费，这对投资者也会是好事，因为尽管价格下降，但需求上升。如果公司是有效率的，仍可在新的政策水平上获利。问题是如何相信这些公司有竞争力，这是关键。人们之所以投资中国移动，因为相信她的垄断地位从而可以分享垄断利润。但我们必须改变这一状况。这就是我为什么称之为两难选择。有些人建议减少收费并向香港和新加坡政府学习，在转轨时期补偿损失者，让他们有时间看到价格下降但需求上升，利润上升。这需要时间。所以我认为竞争政策是主要的政策，使公司在市场竞争中更强大。
4．同种类的业务之间的竞争为何不行? 我认为同类业务间的竞争更困难，在每一个电信业务中，我们面对一个处于绝对优势的公司，所以我们需要全面的运营商。大陆不同于香港，即使一项业务有不止一家公司，竞争也很困难。中国联通有综合业务执照但没能力，中国移动只经营移动业务，中国电信经营固定业务，没人能提供全面服务，我认为中国需要几个综合运营商。在市话业务上，需要很多专业化的服务商。我希望将来如此。
5．网通上市问题。网通有执照可以经营宽带全面业务作为公共网供应商，但不能接入电信和最终用户。但在一些地方如四川、广东，他们使用广电网络，提供接入服务。我认为应给予网通全面营业执照。但目前情况很复杂，中国电信集团正向信息产业部申请移动业务执照，因此吴部长说将来也许会发第三个移动业务执照。这将使联通和移动的股价上扬。如果不发给中国电信移动执照，他如何在海外上市，只有固定业务是不可能上市的。
6．第2.5代CDMA标准。下周联通可能发布第三代或2.5代CDMA标准。如何处理第三代技术？在国外投资者已改变了对于第三代CDMA的看法。我认为现在发展第三代技术还不成熟，因为中国仍是发展中国家，需要投资者使现存的结构更强。对比世界其他国家的经验，如欧洲、日本，我认为可能仍需时间转变到这一阶段。
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