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王敏:能源体制改革要破除行政垄断、取消价格管制——中国能源体制改革报告会系列简报之一

发布日期:2014-04-22 08:11    来源:北京大学国家发展研究院

 

简报2014年第020期(总第1115期)

 

背景简介:2014年4月16日,北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国能源体制改革报告会”在朗润园致福轩举行。在此次会议上,北京大学国家发展研究院能源安全与国家发展研究中心发布《中国能源体制改革研究报告》。我们分三期简报报告此次会议。本期简报报告北京大学国家发展研究院助理教授王敏的演讲内容。

观点摘要:能源问题制约中国未来经济发展,能源问题的根源在于能源行业的行政性垄断和能源价格管制。推进能源领域的市场化改革,要破除石油、天然气和电力行业的行政性垄断,取消竞争性领域的价格管制,加强政府对能源消费的环境外部性管制。

版权声明:未经允许,请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报,请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn,并经主讲人本人审阅。

 

一、中国能源发展面临总量问题、结构问题与环境问题

自改革开放以来,中国经济实现持续35年的高速增长,经济总量全球从第10位跃至第2位,创造了人类历史上的经济奇迹。放眼未来,中国经济还有持续高速增长的潜力。以GDP年均增长6.5%-7%计,20年后中国经济总量将突破200万亿元,成为影响全球经济的决定性力量。

然而,中国能源发展长期受到总量问题、结构问题和环境问题的制约,未来发展面临着严峻挑战。

我国能源供应长期紧张,能源总量问题凸显。中国经济高速增长的背后是高投入、高消耗的粗放型发展方式,35年间我国能源总消费增长6.3倍。但是,我国能源储量有限,能源供应长期紧张。1980年以来,我国传统化石能源(煤炭、石油和天然气)勘探新增储量,远远低于能源生产和消费增长,储采比一直呈下降趋势。可以预见,我国石油和天然气的供应在较长一段时间内不得不高度依赖于进口,能源供应紧张的局势短期内难以缓解。

我国能源消费长期过度依赖于煤炭,结构问题难以改善。煤炭在能源消费结构中的比重长期保持在70%左右。包括核电、水电、风电和光伏发电在内的非化石清洁能源供应虽然持续增长,但2012年占能源消费总量的比重仅为9%左右,天然气占比则只有5%。

能源消费所导致的环境污染问题日益严重。煤炭和石油消费是大气的主要污染源。目前,我国85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物、70%的烟尘排放量以及80%的二氧化碳排放量都来自于燃煤。汽柴油燃烧所形成的机动车尾气排放则已构成城市雾霾天气的主要成因。中国二氧化硫、氮氧化物、烟尘以及可吸入颗粒物排放总量已长期高居世界第一位。日益加剧的大气污染对我国居民产生严重的健康危害。

优化能源结构,大幅度提高能源利用效率,是解决中国当前能源问题的必然选择。中国每单位GDP能耗是日本和英国的4倍,美国的2.5倍,世界平均水平的2倍多。中国煤炭占能源总消费的比例远远高于其它主要经济体,而非化石能源比例低于世界平均水平。世界主要经济体的传统化石能源储量也是极度缺乏,但它们能源利用效率高、能源结构合理,并没有出现像中国这么严重的能源和环境问题。如果能优化能源结构(尤其是大幅度降低煤炭消费比例)并大幅度提高能源利用效率,中国当前能源领域的问题是可以解决的。但是能源领域的各种体制性障碍严重阻碍了这些目标的实现。

二、问题根源在于能源行业的行政性垄断和价格管制

我国能源问题的根源在于能源行业的行政性垄断和价格管制。我国能源行业行政垄断的形成,一方面是在经济发展早期,资本密集的能源行业并不具备比较优势,客观上要求政府进行补贴性保护;另一方面是相当长时间内,及时、有效的进行能源供应是我国能源行业的第一要务,来不及就能源领域的各种问题进行深入的改革。

中央政府动用国家行政权力严格限制行业自由准入,创立并维护由若干家国有企业垄断全行业的垄断是最糟糕的垄断。目前,我国石油行业中三大石油公司占据国内原油产量的94%,原油加工量的81%,零售市场份额的82%;电力行业输配电和售电业务由国家电网和南方电网垄断。

我国基本上是以“成本加成”的原则对石油、天然气和电力价格进行管制。能源领域出现价格管制的原因,一方面是行政性垄断必然要求政府进行价格管制以谋求公共利益和国有企业政策性保护的平衡,另一方面是政府通过管制长期压低能源价格以保障工业发展。

我国能源价格管制的问题还表现为合理管制的缺失。良好的自然环境是一种稀缺资源,但是由于环境的产权无法界定,市场不能通过自由交易生成环境的价格,致使出现“市场失灵”。资源税、污染税等在内的环境价格管制却长期缺位,致使能源价格无法包含其环境成本,导致能源价格总体偏低和结构性失衡。能源消费所产生的环境污染还直接制造了逆向的收入转移和严重的社会不公。

行政权力成为我国能源领域配置资源的决定性力量,市场则难有作为。能源领域市场竞争机制缺失导致诸多严重后果。市场竞争压力缺失直接导致在位垄断企业效率低下,抑制技术创新,导致严重的社会收入分配问题,赋予了在位企业在行业里配置资源的绝对经济权力,容易诱发寻租和腐败行为。

能源价格过低刺激能源过度消费,同时抑制能源供给,人为制造各种能源“荒”。环境外部性管制缺失所导致清洁能源和高污染能源的价格差被不合理的拉大。能源价格的结构性失衡,是我国能源结构问题和环境问题的根源。价格结构性失衡,使得高成本的清洁能源难以对煤炭发电进行有效替代,过低的煤炭和石油价格也抑制了清洁能源的研发和投资活动。

三、解决问题的思路重在节流而非开源

改变我国能源发展现状迫在眉睫。2012年,我国能源总消费已经高居世界第一。继续延续当前的经济和能源发展模式,能源总量问题和环境问题将急剧放大,难以承受。

从发达国家经验看,应对能源问题主要有“开源”和“节流”两种策略思路。“开源”以美国为代表,为促进经济增长,致力于扩大并保障进口石油供应,长期维持低油价。“节流”以欧洲和日本为代表,通过税收等各种政策手段,提高石油使用效率,并积极发展可再生能源。

对于中国未来发展,传统化石能源的“开源”做法难以持续。首先,一味的增加传统化石能源供应,不利于能源的节约、高效利用,任务艰难且难以持续。其次,由于国内储量有限,如果继续“开源”政策,中国未来的能源供给势必高度依赖于国际市场,世界各地的政治局势将高度影响短期能源供应的波动。最后,由于经济体量过于庞大,中国在国际市场上大量进口大宗商品,极易形成“一买就涨,一买就贵”的局面,“开源”政策的经济成本极其高昂。

“节流”政策是我国实现经济社会可持续发展的唯一选择。施行“节流”政策,就要求打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制,同时利用市场和政府的手段把能源的价格机制理顺,让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性,并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。

全面推进能源领域市场化改革的时机已经成熟。一方面,美都、长联、新疆广汇和联合能源等民营企业已经开始涉足海外油气田投资。另一方面,中国经济将在较长的一段时间内增长放缓,并面临长期结构调整。前面所讨论的长期以来构成能源领域市场化改革的两个主要障碍(缺乏比较优势和增长过快)已经开始消解。

四、全面推进能源领域市场化改革

1、推进能源领域的市场化改革,首先是要破除石油、天然气和电力三大行业各种形式的行政性垄断,放开市场准入。对于天然气管道、电网等自然垄断行业,应实行网运分开、放开竞争性业务。

为了破除油气领域的行政性垄断,打破下游原油和成品油的批发、零售和进出口环节的行政性垄断是最为关键的一步。在此之后,可以进一步破除上游开采环节的行政性垄断,允许油气田的自由交易,结束油气勘探专营制度。这样先易后难,逐步推进。

实行网运分离、放开管网投资、管网之间无歧视性准入,是破除我国天然气市场和电力市场自然垄断的必经之路。将天然气管道和输配电网等自然垄断的生产环节从现有的油气公司和电力公司完全分离出来,新成立的天然气管道公司和输电网公司不得参与天然气和电力的具体经营。如有必要,可进一步将天然气管道公司和输电网公司根据区域进行横向拆分,变全国性的自然垄断为区域性的自然垄断,同时放开天然气管道和输电网的投资建设。

2、在破除行政性垄断之后,能源领域市场化改革的第二步就是要取消竞争性领域的价格管制。一旦完成破除行政性垄断的改革,在能源领域,除了区域天然气管道和电网的自然垄断,在成品油价格、天然气价格、上网电价、销售电价等领域和环节将基本形成竞争性的市场。

3、能源领域市场化改革的第三步就是要加强政府对能源消费的环境外部性管制。在征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易这三种手段中,我们首推在维持税收总量平衡的前提下,征收煤炭和石油的污染税。清洁能源补贴能理顺失衡的能源价格,一定程度上纠正环境外部性问题,但补贴会导致能源产品价格和非能源产品价格失衡,且对财政形成压力。污染权交易存在地方政府激励不足的先天的缺陷。相比之下,利用现有税收征收体系征收污染税,无需额外的行政成本。如果将污染税设为地方税种,地方政府也有激励去强制执行和监督检查。污染税亦有“双重红利”的作用,即新增税收可以用于降低其它税种的税率,以减少市场扭曲。

能源体制改革的核心原则是“市场的归市场,政府的归政府”,最大程度的减少政府对市场的干预,为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造先决条件。

五、市场化改革是解决能源安全问题的根本之策

首先,从世界范围来看,中国的能源依存度不高,属于中等偏下水平。其次,在上世纪70年代石油危机期间以及2007-2008年间,世界石油价格在短期内出现同等幅度的暴涨,但两次“危机”对经济运行影响完全不同。究根探源,放开能源价格管制,价格市场化,可供需双方自由灵活调节是后者化解危机的根本原因。最后,换位思考,世界能源供给方,俄罗斯、欧佩克等,也存在能源安全问题。他们担心的是,如果中国等大买家不买他们的能源了,他们的能源卖给谁?化石能源留在地下不开采是无价值的。能源技术的革新远超人们的想象,世界能源巨头不敢随便控制供给、制造短缺,否则会刺激新能源技术的大规模研发投入,地下尚未开采的传统化石能源亦会迅速贬值——美国页岩气革命已经显现出这方面的后果。而对于中国而言,只有打破能源行业的行政性垄断,形成真正的能源市场竞争局面,才能有效激励各方主体积极进行各种能源的勘探和研发活动。

 

(李安宁整理,唐杰修订,主讲人已审阅)